試點(diǎn)碳市場配額有償分配經(jīng)驗(yàn)及對全國碳市場的借鑒意義分析

 

總體來看，試點(diǎn)碳市場配額有償分配制度設(shè)計(jì)各具特色，實(shí)施順利，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也面臨一些挑戰(zhàn)?？偨Y(jié)這些實(shí)踐特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，對全國碳市場進(jìn)一步完善配額分配實(shí)施方案、適時(shí)開展有償分配具有重要參考借鑒意義。

 

 

 

 

2.1 開展有償分配的目的和規(guī)則設(shè)計(jì)有所不同

 

 

試點(diǎn)地區(qū)多數(shù)采用初期免費(fèi)分配、逐步引入有償分配的模式，其有償分配的目的不盡相同，包括一級市場初始分配、為控排單位提供履約保障、進(jìn)行價(jià)格發(fā)現(xiàn)和市場調(diào)節(jié)等。除廣東碳市場在開市前以固定價(jià)格開展過一級市場配額有償發(fā)放之外，試點(diǎn)碳市場總體以開展二級市場有償競買為主，通過競價(jià)方式形成碳價(jià)。廣東、上海、湖北三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)有償競買的主要目的在于價(jià)格發(fā)現(xiàn)、市場調(diào)節(jié)等，其組織開展的有償競買頻次相對較多、允許控排企業(yè)和機(jī)構(gòu)投資者等多類主體參與，其中上海和湖北專門組織了僅針對控排企業(yè)有償分配的場次，且上海的有償分配時(shí)間設(shè)在履約期末、對不同參與對象設(shè)定的底價(jià)規(guī)則不同，可以看出上海和湖北碳市場有償分配目的也包括了協(xié)助控排企業(yè)履約；天津、重慶、深圳三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)有償競買目的主要在于提供履約保障，有償競買的頻次相對較少，除了天津在后續(xù)年份新增了機(jī)構(gòu)投資者可參與有償競買，重慶和深圳均僅允許控排企業(yè)參與。此外，北京雖然制定了定期拍賣和臨時(shí)拍賣相關(guān)政策，明確了配額價(jià)格超出一定價(jià)格上限后政府進(jìn)行臨時(shí)有償發(fā)放，旨在進(jìn)行市場調(diào)節(jié)，但實(shí)際由于未觸發(fā)條件而尚未開展配額有償分配。

 

 

 

總體而言，由于目的不同，試點(diǎn)碳市場在有償分配的比例設(shè)定、開展頻率、參與主體、底價(jià)設(shè)置、競買上限和其他限制等具體規(guī)則設(shè)計(jì)方面也有所不同。這些多樣化的探索體現(xiàn)了試點(diǎn)碳市場主管部門的管理思路，為全國碳市場開展配額有償分配提供了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

 

 

 

 

2.2 積極先行先試，適當(dāng)調(diào)整完善相關(guān)制度和規(guī)則

 

 

多數(shù)試點(diǎn)碳市場省份在其出臺的“碳排放權(quán)交易管理辦法”中明確了采取免費(fèi)為主、有償為輔的配額分配方式，為有償分配提供了依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，各試點(diǎn)還根據(jù)市場實(shí)際運(yùn)行中的配額供需、價(jià)格形成、清繳履約等實(shí)際情況，適度調(diào)整有償競買的相關(guān)規(guī)則，推進(jìn)碳市場平穩(wěn)有序運(yùn)行。

 

 

 

廣東是有償分配開展時(shí)間最早、經(jīng)驗(yàn)最豐富的試點(diǎn)地區(qū)，在制度層面構(gòu)建了“管理辦法+配額管理實(shí)施細(xì)則+配額分配方案”的配額分配制度體系，在實(shí)施層面根據(jù)有償分配效果和不同時(shí)期的市場運(yùn)行情況對規(guī)則進(jìn)行微調(diào)，大膽嘗試不同方案，貢獻(xiàn)了多樣化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：一是在有償分配比例上，隨著試點(diǎn)運(yùn)行和有償競買實(shí)施趨于成熟，對不同行業(yè)有償分配比例進(jìn)行差異化設(shè)置并適當(dāng)調(diào)整；二是在時(shí)間頻率上，2013—2016年基本每季度末組織一次有償競買，自2017年以來根據(jù)市場實(shí)際需要不定期開展；三是在競買底價(jià)和具體規(guī)則上，先后嘗試了強(qiáng)制與自愿、主觀底價(jià)設(shè)置與客觀底價(jià)設(shè)置，以及競買數(shù)量、最大競買量限制、競買報(bào)價(jià)等不同規(guī)則。上海在有償競買底價(jià)設(shè)置方式上進(jìn)行多樣化嘗試，在不同時(shí)期、針對不同參與主體設(shè)置加權(quán)平均價(jià)不同比例的底價(jià)，并探索對底價(jià)設(shè)置上限，靈活引導(dǎo)碳價(jià)形成。除了上述規(guī)則調(diào)整，部分試點(diǎn)地區(qū)還按照循序漸進(jìn)的碳市場建設(shè)思路逐步增加有償競買的參與主體，如天津、上海和廣東開展有償分配初期的參與主體僅為單一的控排企業(yè)，之后適時(shí)引入了機(jī)構(gòu)投資者參與。同時(shí)，為避免配額囤積、有效防控市場風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)試點(diǎn)對單個(gè)參與主體的競買量及競買配額用途進(jìn)行了相應(yīng)限制。

 

 

2.3 在一定程度上發(fā)揮了價(jià)格發(fā)現(xiàn)作用并提供履約保障

 

 

從試點(diǎn)碳市場運(yùn)行整體情況來看，開展有償分配發(fā)揮了推動(dòng)碳市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)的作用。廣東、湖北等試點(diǎn)在開展有償競買后，呈現(xiàn)出二級市場價(jià)格向一級市場趨同的趨勢，強(qiáng)化了一二級市場聯(lián)動(dòng)性，形成市場間復(fù)合調(diào)節(jié)機(jī)制。湖北、重慶、深圳等試點(diǎn)有償競買底價(jià)和市場平均價(jià)相當(dāng)或低于市場平均價(jià)，發(fā)揮了平抑市場價(jià)格、避免市場價(jià)格過度波動(dòng)的作用。同時(shí)，進(jìn)行有償分配緩解了由于部分市場參與方惜售等因素帶來的市場流動(dòng)性不足的情況，為試點(diǎn)碳市場相關(guān)控排單位及時(shí)、順利完成配額清繳履約義務(wù)提供了有效保障。

 

 

 

 

2.4 引導(dǎo)和促進(jìn)控排單位樹立排放資源有償使用和碳資產(chǎn)管理意識

 

 

開展有償分配促進(jìn)了試點(diǎn)地區(qū)控排單位樹立配額有償使用意識，增加了其減排和參與交易的動(dòng)力。為保障碳市場配額有償競買的順利開展，上海、廣東、深圳等試點(diǎn)地區(qū)均在前期針對參與主體進(jìn)行了碳交易和有償競買相關(guān)培訓(xùn)，有效提升控排單位的意識和能力水平。多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)開展了多次配額有償競價(jià)，部分場次實(shí)際成交量顯著低于發(fā)放量，一些試點(diǎn)如上海、廣東的個(gè)別場次有償競買出現(xiàn)了流拍現(xiàn)象，反映出部分控排單位碳資產(chǎn)管理意識不斷加強(qiáng)，提前布局參與碳市場交易的動(dòng)機(jī)較為明確，傾向于在履約年度前期而不是截止期前完成有償配額的購買。隨著試點(diǎn)碳市場有償分配開展的不斷深入，控排單位的意識和能力水平逐步提高，很好地體現(xiàn)了碳市場控制溫室氣體排放的作用。

 

 

 

值得注意的是，在取得積極進(jìn)展和寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，試點(diǎn)碳市場配額有償分配也存在一定的挑戰(zhàn)。主要包括：一是部分試點(diǎn)出臺的有償分配規(guī)則文件層級較為有限、詳細(xì)程度不一、配套制度和相應(yīng)監(jiān)管制度尚未明確等。具體來看，目前部分試點(diǎn)缺乏有償分配的規(guī)范性文件，有償分配規(guī)則由交易機(jī)構(gòu)以公告形式發(fā)布，約束力有限，如發(fā)生糾紛，易引發(fā)利益相關(guān)方對有償分配相關(guān)規(guī)則性質(zhì)及效力的質(zhì)疑，不利于市場交易主體產(chǎn)生穩(wěn)定的市場預(yù)期，進(jìn)而不利于有效發(fā)揮有償分配在價(jià)格發(fā)現(xiàn)、優(yōu)化資源配置和促進(jìn)溫室氣體排放控制方面的作用。二是有償分配收入資金用途仍待進(jìn)一步明確。目前試點(diǎn)碳市場開展有償分配所得資金，均由交易機(jī)構(gòu)扣除手續(xù)費(fèi)后劃入財(cái)政指定的國庫賬戶。除了湖北規(guī)定碳排放權(quán)出讓金主要用于碳市場風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控和支持碳市場建設(shè)外，多數(shù)試點(diǎn)相關(guān)資金用途仍未明確。廣東曾考慮利用配額有償競價(jià)發(fā)放收入設(shè)立低碳發(fā)展基金，用于支持控排企業(yè)開展節(jié)能減碳工作，但實(shí)際由于種種原因未設(shè)立。如何使有償分配收入資金優(yōu)先用于控制和減少溫室氣體排放、支持控排企業(yè)開展節(jié)能減碳工作、推進(jìn)綠色低碳發(fā)展等相關(guān)活動(dòng)，通過資金的循環(huán)利用支撐碳市場的建設(shè)和發(fā)展，仍是亟待解決的問題。

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