本文來自格隆匯專欄：魯政委，作者：錢立華, 杜譞, 方琦, 胡曉莉, 魯政委
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事件：5月30日，財政部發(fā)布《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》（財資環(huán)〔2022〕53號，以下簡稱《意見》）。
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點評
《意見》作為構建碳達峰碳中和“1+N”政策體系其中一項，是財政部門貫徹落實黨中央、國務院相關重大決策部署的頂層設計文件，是碳達峰碳中和的重要保障方案。
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《意見》提出綜合運用財政資金引導、多元化投入、稅收調節(jié)、政府綠色采購等政策措施做好財政保障工作，具體內容包括四個部分：
一是總體要求。主要闡明財政支持做好碳達峰碳中和工作的指導思想、工作原則和主要目標。提出的主要目標為：“到2025年，財政政策工具不斷豐富，有利于綠色低碳發(fā)展的財稅政策框架初步建立，有力支持各地區(qū)各行業(yè)加快綠色低碳轉型。2030年前，有利于綠色低碳發(fā)展的財稅政策體系基本形成，促進綠色低碳發(fā)展的長效機制逐步建立，推動碳達峰目標順利實現(xiàn)。2060年前，財政支持綠色低碳發(fā)展政策體系成熟健全，推動碳中和目標順利實現(xiàn)。” 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
二是支持重點方向和領域。明確重點支持構建清潔低碳安全高效的能源體系、重點行業(yè)領域綠色低碳轉型、綠色低碳科技創(chuàng)新和基礎能力建設、綠色低碳生活和資源節(jié)約利用、碳匯能力鞏固提升、完善綠色低碳市場體系等六大方面。
三是財政政策措施。包括強化財政資金支持引導作用、健全市場化多元化投入機制、發(fā)揮稅收政策激勵約束作用、完善政府綠色采購政策、加強應對氣候變化國際合作等五方面。
四是保障措施。具體為強化責任落實、加強協(xié)調配合、嚴格預算管理、加大學習宣傳力度四個方面。
《意見》提出的五大財政政策措施構成了財政支持綠色低碳發(fā)展政策框架的基本雛形，有利于發(fā)揮財政資金、稅收、政府采購等多項政策協(xié)同作用，形成財政部門上下聯(lián)動、財政與其他部門橫向互動的工作協(xié)同推進機制，有力推進實現(xiàn)碳達峰碳中和目標。接下來本文將對這五大財政政策措施進行一一解讀。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
一、強化財政資金支持引導作用 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
《意見》提出“強化財政資金支持引導作用”，強調“財政資金安排緊緊圍繞黨中央、國務院關于碳達峰碳中和有關工作部署，資金分配突出重點，強化對重點行業(yè)領域的保障力度，提高資金政策的精準性”。而在《意見》的第二部分已明確了支持六大重點方向和領域，接下來主要圍繞清潔能源、綠色低碳科技創(chuàng)新、碳匯能力鞏固提升三個重點領域進行解讀。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
1.1 支持清潔能源發(fā)展
能源領域是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的主戰(zhàn)場，構建清潔低碳安全高效的現(xiàn)代化能源體系是推動經(jīng)濟社會綠色低碳轉型的重中之重，也意味著巨大的資金需求。根據(jù)彭博新能源財經(jīng)（BNEF）最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021年全球在部署低碳能源技術上花費了7550億美元（約4.7萬億人民幣），同比增長27%，其中中國占全球投資總量的35%，高達2660億美元（約1.6萬億人民幣）[1]。政府是能源低碳轉型投資的主導者，需要公共資金的引導和支持，進一步吸引社會資本加強投資力度。
《意見》將“支持構建清潔低碳安全高效的能源體系”作為財政支持碳達峰碳中和工作的重點領域，從構建現(xiàn)代能源體系的以下關鍵環(huán)節(jié)提供支持：
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一是推動構建新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)。根據(jù)《可再生能源法》相關規(guī)定，我國自2006年起對可再生能源發(fā)電實行基于固定電價制度的補貼政策，由國家專門設立的可再生能源電價附加來補足風電和光伏發(fā)電電價與當?shù)厝济簷C組標桿電價的價差，在補貼扶持下，風電和光伏的裝機容量大幅增加。2021年我國可再生能源裝機規(guī)模突破10億千瓦，風電、光伏發(fā)電裝機均突破3億千瓦，海上風電裝機躍居世界第一[2]。
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二是推進新能源有序減量替代化石能源。以財政資金支持散煤的清潔能源替代為例，近年來，中央財政通過大氣污染防治專項安排資金支持北方地區(qū)開展冬季清潔取暖工作，分五批將88個城市納入支持范圍，引導地方結合本地區(qū)經(jīng)濟社會實際情況，因地制宜、穩(wěn)妥有序開展清潔取暖改造和既有建筑節(jié)能改造。在此類改造工程中，平均70%的改造資金來源于財政資金，中央和地方政府的補貼資金占總投資的 67.6%-88.6%[3]。 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om
三是鼓勵有條件的地區(qū)先行先試，因地制宜發(fā)展新型儲能、抽水蓄能等，加快形成以儲能和調峰能力為基礎支撐的電力發(fā)展機制。目前，浙江、江蘇、廣東、陜西、遼寧等省份部分城市正通過地方補貼支持儲能設施的建設和運營或者將要出臺相關措施，補貼金額約在0.1元/千瓦時到1元/千瓦時之間。
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1.2 支持綠色低碳科技創(chuàng)新和基礎能力建設 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
要實現(xiàn)碳中和目標，需要及早部署綠色低碳技術，儲備相關的基礎能力，持續(xù)不斷地大力推動清潔能源創(chuàng)新。據(jù)國際能源署預測，2030年，中國90%以上的二氧化碳減排量將來自目前已經(jīng)面市的技術，而 2060年相對于 2030 年的減排量中，約有一半來自于目前僅處于原型或示范階段的技術，特別是在重工業(yè)和長途交通運輸領域[4]?！?ldquo;十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》指出我國“十四五”期間能源研發(fā)經(jīng)費投入年均增長7%以上，新增關鍵技術突破領域達到50個左右。
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《意見》提出“支持綠色低碳科技創(chuàng)新和基礎能力建設”。其中，科技創(chuàng)新的支持內容包括：低碳零碳負碳新材料、新技術、新裝備等綠色技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化應用?；A能力建設的支持內容包括：綠色低碳技術評估、交易體系和科技創(chuàng)新服務平臺建設，碳達峰碳中和基礎理論、基礎方法、技術標準、實現(xiàn)路徑研究，生態(tài)系統(tǒng)碳匯基礎支撐，適應氣候變化能力建設，提高防災減災抗災救災能力等。
1.3 支持碳匯能力鞏固和提升
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碳匯能力鞏固提升行動是我國2030年碳達峰行動方案的十大行動之一。到2060年，對于其他部門難以減排的溫室氣體，碳匯將作為負排放的手段之一助力我國實現(xiàn)整體上的碳中和目標。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
《意見》指出將從以下幾方面支持提升森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)碳匯能力，包括：開展山水林田湖草沙一體化保護和修復；實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程；深入推進大規(guī)模國土綠化行動，全面保護天然林，鞏固退耕還林還草成果，支持森林資源管護和森林草原火災防控，加強草原生態(tài)修復治理，強化濕地保護修復；支持牧區(qū)半牧區(qū)省份落實好草原補獎政策，加快推進草牧業(yè)發(fā)展方式轉變，促進草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復。整體推進海洋生態(tài)系統(tǒng)保護修復，提升紅樹林、海草床、鹽沼等固碳能力；支持開展水土流失綜合治理。 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
財政支持碳匯能力鞏固提升的主要方式為中央對地方轉移支付資金，包括重點生態(tài)保護修復治理資金、林業(yè)草原轉移支付資金、海洋生態(tài)保護修復資金，以及農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金等。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
二、健全市場化多元化投入機制 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
《意見》提出的第二項措施為健全市場化多元化投入機制，主要通過發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)投資基金、將綠色低碳發(fā)展項目納入政府債券支持范圍、支持生態(tài)環(huán)境PPP項目發(fā)展三個方面建立綠色低碳領域的多元化投入機制。 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
一是充分發(fā)揮政府投資基金在低碳轉型與綠色發(fā)展領域的引導作用，鼓勵社會資本設立綠色產(chǎn)業(yè)投資基金?！兑庖姟诽岢?/font>“研究設立國家低碳轉型基金，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和資源富集地區(qū)綠色轉型。充分發(fā)揮包括國家綠色發(fā)展基金在內的現(xiàn)有政府投資基金的引導作用。鼓勵社會資本以市場化方式設立綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資基金”。在國家低碳轉型基金方面，此前我國碳達峰碳中和頂層設計文件《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中就明確提出要研究設立國家低碳轉型基金。為了實現(xiàn)雙碳目標，傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè)的低碳轉型壓力大，轉型資金需求超百萬億，設立國家低碳轉型基金將在支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和資源富集地區(qū)綠色轉型發(fā)揮重要作用。在綠色政府投資基金方面，財政部、生態(tài)環(huán)境部和上海市已于2020年7月共同設立國家綠色發(fā)展基金，首期規(guī)模885億元，中央財政出資100億元，沿江省市政府和社會資本參與出資。此外，部分地方政府，特別是各綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)近年來也設立了眾多綠色產(chǎn)業(yè)引導資金，《意見》提出要充分發(fā)揮現(xiàn)有的政府投資基金在綠色發(fā)展方面的引導作用。在社會資本設立的綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資基金方面，此前我們的研究顯示，2017年之后我國綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金發(fā)展速度放緩、設立數(shù)目大幅下降，主要受到資管新規(guī)的影響，雖然資管新規(guī)未直接覆蓋到綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，但卻對過去其主要的資金來源之一商業(yè)銀行理財施加了明確的約束[5]。未來可考慮在綠色產(chǎn)業(yè)投資基金方面設置更多激勵約束機制安排，以激勵綠色產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
二是將符合條件的綠色低碳發(fā)展項目納入政府債券支持范圍，這將進一步推動我國綠色地方政府債券的發(fā)展。地方政府債券能夠很好的匹配綠色項目特別是大型的綠色基礎設施項目投資大、周期長的特點，而較低的發(fā)行利率也能降低綠色項目融資成本，同時免稅等政策也可以吸引更多機構投資者投資。盡管我國尚未出臺明確的針對綠色地方政府債券的管理要求，但根據(jù)2021年6月10日人民銀行發(fā)布的《銀行業(yè)金融機構綠色金融評價方案》，對綠色債券持有量統(tǒng)計包括了“經(jīng)綠色債券評估認證機構認證為綠色的地方政府專項債券”。目前我國僅發(fā)行了兩單貼標綠色地方政府債券，分別為江西省贛江新區(qū)2019年發(fā)行的綠色市政專項債和廣州東省政府2020年發(fā)布的水資源領域收支綠色政府專項債，但同時，我國還發(fā)行了大量專項支持綠色領域的地方政府專項債，盡管未貼標為綠色債券，但其募集資金投向及相關管理要求與綠色債券標準有高度重合。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，截至2022年一季度末，我國累計發(fā)行的專項用于綠色相關領域的地方政府專項債券的規(guī)模已達到6371.99億元，是我國境內貼標綠債累計發(fā)行規(guī)模的近1/3。目前這些非貼標綠色地方政府債券主要投向的領域集中在生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利等項目，《意見》提出將符合條件的綠色低碳發(fā)展項目納入政府債券支持范圍，未來專項用于綠色相關領域的地方政府債券規(guī)模也將繼續(xù)擴張，為我國綠色低碳發(fā)展提供更多支持。 夲呅內傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
三是支持生態(tài)環(huán)境領域PPP項目。《意見》提出“采取多種方式支持生態(tài)環(huán)境領域政府和社會資本合作（PPP）項目，規(guī)范地方政府對PPP項目履約行為”。由于存在一定公益屬性，大部分生態(tài)環(huán)境領域的PPP項目回報機制以政府付費為主，而很多項目存在資金需求量大、投資回報周期長的特點，這時地方政府的履約行為將直接影響相關企業(yè)的資金周轉情況。興業(yè)研究自2018年起對綠色環(huán)保企業(yè)開展調研，并依據(jù)調研結果每月編制發(fā)布“興業(yè)綠色景氣指數(shù)”（GPI指數(shù)），從四年多的調研結果來看，資金周轉問題一直是綠色環(huán)保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中面臨的最主要問題之一，而綠色環(huán)保企業(yè)的資金周轉情況往往與政府補貼到位率密切相關（見圖表7），當補貼到位率指數(shù)下降時，資金指數(shù)往往下降更快、下降幅度也更大，特別是在中小型企業(yè)中尤為明顯。與此同時，自我們調研開始以來，補貼到位率指數(shù)在超過70%的月份都低于GPI綜合景氣指數(shù)，這也反映出綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)普遍存在補貼到位率相對較低的問題?！兑庖姟诽岢?ldquo;規(guī)范地方政府對PPP項目履約行為”將有助于改善生態(tài)環(huán)境領域PPP項目中政府付費和補貼拖欠的問題。此外，進一步深化生態(tài)環(huán)境領域價格機制改革，提高相關企業(yè)和PPP項目盈利能力，也是支持生態(tài)環(huán)境領域PPP項目發(fā)展的一種方式。
三、發(fā)揮稅收政策激勵約束作用 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
從稅收政策來看，將從約束性和激勵性兩個維度對綠色低碳發(fā)展提供直接與間接的政策支持，形成綠色稅收體系。《意見》提出“落實環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅、車船稅、車輛購置稅、增值稅、企業(yè)所得稅等稅收政策”。一方面，環(huán)保稅、資源稅、能源稅的納稅對象與碳達峰碳中和直接相關，如碳排放污染物、非可再生資源、能源等，主要起到約束性作用，可以通過稅制設計直接支持綠色低碳轉型，引導資源合理利用。目前已全面實施的礦產(chǎn)資源稅從價計征，通過稅收與資源價格掛鉤來調節(jié)企業(yè)稅收負擔，同時有利于礦業(yè)企業(yè)降低能耗，從能源端助力綠色低碳發(fā)展。 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
另一方面，消費稅、車船稅、車輛購置稅、增值稅、企業(yè)所得稅等納稅對象為與綠色發(fā)展相關的消費品或納稅主體，如新能源汽車、綠色出行工具、銷售生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品的企業(yè)等，主要起到激勵性作用。通常會通過一系列配套的稅收優(yōu)惠政策，來引導綠色消費與綠色生產(chǎn)。如目前對新能源車輛購置稅、車船稅實行免稅政策，同時對不同排量實行不同消費稅稅率，引導新能源消費，支持綠色出行。未來也將分別在不同稅種方面通過稅收制度的涉及和稅收優(yōu)惠政策對環(huán)境保護及綠色發(fā)展發(fā)揮激勵與約束作用。
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四、完善政府綠色采購政策
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從政府采購來看，國家機關、事業(yè)單位和團體組織將通過綠色采購引領綠色消費，對于不同種類的綠色低碳產(chǎn)品加大采購力度，對應的政府消費規(guī)模也將有較大影響。
一是完善政府采購需求標準體系。《意見》提出“建立健全綠色低碳產(chǎn)品的政府采購需求標準體系”，具體來說，就是將節(jié)能減排等相關綠色指標進一步列入采購標準的細化中，包括采購產(chǎn)品、產(chǎn)品配套包裝物等。這將完善機關事業(yè)單位在綠色低碳產(chǎn)品上的采購規(guī)范性，同時通過采購優(yōu)惠政策提升產(chǎn)品采購規(guī)模。
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二是大力推廣綠色建筑、綠色建材。《意見》提出“大力推廣應用裝配式建筑和綠色建材”，在公共設施建設需求、老舊小區(qū)改造、部分項目改擴建需求較大的情況下，綠色建材及裝配式新型建造方式可以得到有效的推廣，并擁有較大的需求規(guī)模。根據(jù)財政部、住建部于2020年10月聯(lián)合發(fā)布的《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質提升試點工作的通知》（財庫〔2020〕31號），當前已在南京、杭州、紹興、湖州、青島、佛山六個省份進行綠色建筑與綠色建材政府采購試點，將于2022年底前竣工。主要項目范圍如醫(yī)院、學校、辦公樓、體育館、保障性住房等新建政府采購工程。根據(jù)財政部關于《意見》的答記者問，上述試點工程的項目金額達1025億元[6]。由此，未來試點范圍或將擴大或推廣至全國，也將有益于綠色建筑行業(yè)的發(fā)展。
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三是加大采購新能源車、船等低碳交通工具。《意見》提出：“加大新能源、清潔能源公務用車和用船政府采購力度，機要通信等公務用車除特殊地理環(huán)境等因素外原則上采購新能源汽車，優(yōu)先采購提供新能源汽車的租賃服務，公務用船優(yōu)先采購新能源、清潔能源船舶。”由此，將進一步加大公務使用領域的低碳交通工具，或考慮在一些部門或地區(qū)實行強制采購政策。
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五、加強應對氣候變化國際合作
全球氣候融資的主體包括公共部門和私營部門。由于氣候問題具有典型的全球公共性，公共部門資金是解決氣候問題的重要來源。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》，發(fā)達國家是氣候變化和歷史碳排放的主要責任方，有責任向發(fā)展中國家提供資金，幫助其更好地應對氣候變化。由于氣候問題以及現(xiàn)有融資機制的復雜性，全球氣候融資存在資金供給不足、公共資金貢獻不夠、資金來源的穩(wěn)定性難以保障等問題，阻礙了發(fā)展中國家的積極參與。
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《意見》將“加強應對氣候變化國際合作”作為財政措施的一部分，堅持我國立足于發(fā)展中國家定位，繼續(xù)維護現(xiàn)有多邊和雙邊氣候融資渠道，爭取國際金融組織和外國政府對我國的技術、資金、項目援助。作為全球生態(tài)文明建設的參與者、貢獻者、引領者，一方面，我國維護現(xiàn)有的氣候治理規(guī)則，積極參與聯(lián)合國氣候資金談判，推動《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》全面有效實施。另一方面，打造“一帶一路”綠色化、低碳化品牌，協(xié)同推進全球氣候和環(huán)境治理。與此同時，跟蹤并參與國際可持續(xù)披露準則等氣候融資相關的國際規(guī)則制定。
注：
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[1] 資料來源：These are the top 10 countries by energy transition investment，世界經(jīng)濟論壇[EB/OL]，2022/02/15[2022/05/30]
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[2] 資料來源：2021年可再生能源發(fā)展再上新臺階，國家能源局[EB/OL]，2022/01/28[2022/05/30] 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
[3] 資料來源：農(nóng)村清潔用能體系助力減污降碳鄉(xiāng)村振興，能源基金會 [EB/OL]，2022/05/12[2022/05/30]
[4] 資料來源：中國能源體系碳中和路線圖，國際能源署 [EB/OL]，2021/09/29[2022/05/30]
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[5] 注：具體內容參見興業(yè)研究2019年3月發(fā)布的報告：《興業(yè)研究綠色金融報告：綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金行路難》
[6] 財政部，《財政部有關負責人就出臺，答記者問》（2022-5-30）【2022-5-30】
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