歐洲碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)全球影響分析

3月15日，在歐盟理事會(huì)經(jīng)濟(jì)和金融事務(wù)部長(zhǎng)會(huì)（ECOFIN）會(huì)議上，歐盟各國(guó)財(cái)長(zhǎng)們達(dá)成了一項(xiàng)建立碳邊界調(diào)整機(jī)制的協(xié)議，對(duì)此前歐盟委員會(huì)關(guān)于該提案的細(xì)節(jié)作出修訂。這表明繼歐盟委員會(huì)之后，歐盟理事會(huì)也形成了自身的“碳關(guān)稅”方案，下一步，還要等待歐洲議會(huì)確定相應(yīng)的方案，然后進(jìn)行三方協(xié)商，最終得到法律文本。

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡(jiǎn)稱CBAM）的提案于2021年7月由歐盟委員會(huì)提出，該機(jī)制將對(duì)從其他國(guó)家進(jìn)口到歐盟的某些排放密集型商品征收碳稅，涵蓋歐洲碳市場(chǎng)中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個(gè)領(lǐng)域，機(jī)電產(chǎn)品不受碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響。以此確保2030年歐盟溫室氣體排放量比1990年水平至少減少55%。歐盟認(rèn)為實(shí)現(xiàn)2030年減排目標(biāo)對(duì)于實(shí)現(xiàn)2050年氣候中和、落實(shí)歐盟《綠色新政》至關(guān)重要。
 

2021年8月，能源基金會(huì)委托智庫(kù)Sandbag、E3G發(fā)表聯(lián)合論文《碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制：影響及地緣政治風(fēng)險(xiǎn)分析》，結(jié)合CBAM的特征，以及可能給全球帶來(lái)的影響進(jìn)行了研判，本文總結(jié)十三點(diǎn)主要洞見(jiàn)，簡(jiǎn)析如下：

 

此分析認(rèn)為CBAM對(duì)中歐貿(mào)易影響有限。該機(jī)制的現(xiàn)有提案涵蓋的所有行業(yè)出口總額僅占2019年中國(guó)對(duì)歐洲出口總額的1.8%?？傮w而言，按照測(cè)算，2026年CBAM為中國(guó)向歐盟出口帶來(lái)的總凈成本應(yīng)僅為1.46億歐元（1.72億美元），2035年為2.08億歐元。（2019年從中國(guó)向歐盟出口總額為3620億歐元）。 

 

同時(shí)，國(guó)際貿(mào)易局勢(shì)日益緊張，一些歐盟的貿(mào)易伙伴將CBAM理解為以氣候政策作為偽裝的保護(hù)歐盟本土市場(chǎng)的工具，但實(shí)際上歐盟制定CBAM的動(dòng)機(jī)是多方面的。不同的歐盟利益相關(guān)者者將一系列不同的目的與CBAM聯(lián)系在一起。一些歐盟利益相關(guān)者將CBAM視為在歐盟加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)力度的背景下防止“碳泄漏”的一種方式；另一些人則認(rèn)為CBAM是推動(dòng)全球氣候變化雄心的一種方式；有人認(rèn)為CBAM將取代在歐盟碳市場(chǎng)（ETS）中向歐盟工業(yè)部門(mén)發(fā)放的免費(fèi)排放配額，成為一種增加財(cái)政收入的新方式；也有人認(rèn)為，CBAM可以提高污染商品在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的價(jià)格，從而使污染較低的商品更具競(jìng)爭(zhēng)力；還有一些人（尤其是一些行業(yè)利益相關(guān)者）認(rèn)為這一措施可以緩解歐盟日益增長(zhǎng)的氣候雄心對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)力的影響。

 

為了達(dá)到這些多層目的，CBAM的不同設(shè)計(jì)選項(xiàng)包括行業(yè)和排放覆蓋范圍、合規(guī)工具、碳含量評(píng)估、可能的豁免、收入的使用，以及歐盟出口在碳成本方面的折扣。然而，無(wú)論最終CBAM選擇哪種設(shè)計(jì)，歐盟都強(qiáng)調(diào)了CBAM有限的范圍，只包括碳強(qiáng)度最高的幾個(gè)行業(yè)，政策的逐步生效，與遵守WTO規(guī)則的重要性。

 

當(dāng)前的提案包括的行業(yè)非常有限，只包括直接排放(“范圍1”排放)。在中國(guó)向歐盟出口產(chǎn)品中，只有鋼鐵和鋁會(huì)受到影響。

 

立法時(shí)間表表明，CBAM將經(jīng)過(guò)歐洲議會(huì)和理事會(huì)的審查和政策討論及歐盟委員會(huì)和貿(mào)易伙伴的協(xié)商，最早將于2023年初生效。試行期為2023年至2025年，在此期間，進(jìn)口商不會(huì)面臨來(lái)自CBAM的額外費(fèi)用。到2035年完全取消免費(fèi)排放配額后，CBAM的全價(jià)信號(hào)才會(huì)適用于來(lái)自歐盟貿(mào)易伙伴的進(jìn)口商。

 

據(jù)對(duì)最可能情景的預(yù)測(cè)，CBAM對(duì)中國(guó)出口歐盟的影響微乎其微。該機(jī)制當(dāng)前提案涵蓋的所有行業(yè)出口總額僅占2019年中國(guó)對(duì)歐洲出口總額的1.8%。在極端情景下，當(dāng)覆蓋范圍擴(kuò)展時(shí)，該比例增加至5%。

 

盡管CBAM的覆蓋范圍很窄，但它的引入可以讓歐盟市場(chǎng)深度改革，加強(qiáng)歐盟國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品的碳成本和歐盟碳市場(chǎng)的效應(yīng)，逐步取消每年在碳市場(chǎng)中免費(fèi)發(fā)放的碳排放許可配額

 

 

CBAM覆蓋行業(yè)的新成本很可能會(huì)被轉(zhuǎn)嫁到商品的直接消費(fèi)者身上。進(jìn)口商將以提高商品銷售價(jià)格的形式收回部分成本，其受到的整體凈影響可能非常小。進(jìn)口商的凈CBAM成本（考慮因市場(chǎng)價(jià)格上漲而回收部分成本的因素）明顯低于CBAM收取的費(fèi)用?？傮w而言，歐盟從6個(gè)主要貿(mào)易伙伴進(jìn)口的商品在CBAM下總凈成本在2026年將不超過(guò)10億歐元，到2035年將達(dá)到16億歐元。

 

在目前共知的CBAM提案的直接排放范圍內(nèi)，從中國(guó)進(jìn)口的鋼鐵和鋁商品影響相對(duì)較小。因?yàn)闅W盟碳市場(chǎng)將同步征收CBAM和減少免費(fèi)發(fā)放碳排放許可配額，歐盟國(guó)內(nèi)市場(chǎng)所有鋼鐵和鋁都將被征收更高的碳價(jià)，中國(guó)出口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力將取決于其實(shí)際產(chǎn)品的碳強(qiáng)度。本分析發(fā)現(xiàn)中國(guó)鋼鐵將在2026年比歐盟鋼鐵價(jià)格受到-1%至+2.4%的成本區(qū)別，在2036年受到-1.6%至+4.4%的成本區(qū)別（按照2021年底歐盟市場(chǎng)鋼鐵平均價(jià)EUR1000而算）

 

歐盟的高級(jí)貿(mào)易伙伴們持續(xù)密切關(guān)注歐洲關(guān)于CBAM的對(duì)話。包括美國(guó)和加拿大在內(nèi)的一些貿(mào)易伙伴對(duì)探討CBAM的可行性非常感興趣。其他歐盟的鄰國(guó)和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家希望通過(guò)探索制定國(guó)內(nèi)碳價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與CBAM的協(xié)調(diào)一致。但是，很多發(fā)展中國(guó)家對(duì)該機(jī)制的設(shè)計(jì)、公平性和可行性深感關(guān)切。 

 

CBAM主要將在歐盟內(nèi)部引發(fā)再分配問(wèn)題，因?yàn)樗囊雽⒃黾迂?cái)政收入，但其成本將主要由消費(fèi)者承擔(dān)。由于CBAM覆蓋的商品價(jià)格可能變得略高，也可能引起歐盟內(nèi)CBAM覆蓋商品相關(guān)行業(yè)的反對(duì)。

 

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著歐盟收緊排放總量限制，逐步取消對(duì)工業(yè)的免費(fèi)排放配額發(fā)放是不可避免的。若不引入CBAM，替代方案可能包括歐盟內(nèi)部被高額補(bǔ)貼的脫碳行動(dòng)，以及隨后適用于進(jìn)口和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的商品標(biāo)準(zhǔn)。

 

為了加快低碳技術(shù)的使用，解決地緣政治和貿(mào)易緊張中的氣候危機(jī)，各國(guó)需要采取一系列不限于CBAM的措施（如商品標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)計(jì)劃和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等）促進(jìn)低碳技術(shù)相關(guān)貿(mào)易，從而在保障國(guó)家利益的同時(shí)達(dá)到氣候目標(biāo)。