“雙碳”進(jìn)程中煤炭發(fā)展戰(zhàn)略問題研究

煤炭產(chǎn)業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要支柱型產(chǎn)業(yè)，滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展所需的大部分能源需求。然而，在“雙碳”目標(biāo)背景下，煤炭一度被推向減排的對(duì)立面，但在新能源尚未安全可靠替代傳統(tǒng)資源的情況下，我國(guó)以煤為主的能源格局短期內(nèi)難以改變。黨的二十大報(bào)告提出“深入推進(jìn)能源革命，加強(qiáng)煤炭清潔高效利用”，這一重要論述表明，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)并非棄煤炭不用，而在于如何利用。因此，立足我國(guó)基本國(guó)情、通盤謀劃，明確煤炭的戰(zhàn)略定位、轉(zhuǎn)型節(jié)奏和發(fā)展路徑等問題具有重要意義。

 

一、科學(xué)把握煤炭角色定位

 

（一）立足基本國(guó)情：煤炭是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

 

統(tǒng)籌把握中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，安全與發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的基本方略，因此能源清潔低碳轉(zhuǎn)型既要以保障國(guó)家能源安全為底線，又要以服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)。立足我國(guó)“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦，煤炭長(zhǎng)期發(fā)揮著作為典型初級(jí)產(chǎn)品的戰(zhàn)略價(jià)值，以及作為低成本資源平抑社會(huì)整體用能成本的平衡價(jià)值。未來一段時(shí)間，煤炭仍是我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)資源，其保障能源安全的“壓艙石”與維持市場(chǎng)平穩(wěn)的“穩(wěn)定器”作用難以替代。因此，在推進(jìn)“雙碳”進(jìn)程中，煤炭一方面承擔(dān)能源保供的兜底責(zé)任，保障能源安全；另一方面以自身轉(zhuǎn)型升級(jí)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展，推進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展，是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

 

（二）打破傳統(tǒng)定位：煤炭是加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系的重要支柱

 

隨著能源清潔低碳轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，煤炭在我國(guó)能源體系中的功能作用將經(jīng)歷主體能源、兜底保障、調(diào)節(jié)補(bǔ)充的轉(zhuǎn)變，逐步為新能源發(fā)展騰出空間。但實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，不可能一蹴而就，在新能源尚未形成安全可靠替代能力的情況下，煤炭的過渡與兜底重任難以改變，因此煤炭行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展對(duì)于支撐新型能源體系規(guī)劃建設(shè)至關(guān)重要?？茖W(xué)把握煤炭轉(zhuǎn)型節(jié)奏，統(tǒng)籌短期保障供給與遠(yuǎn)期有序退出關(guān)系，優(yōu)化煤炭與新能源組合，建設(shè)智慧柔性煤炭供給體系，是全面支撐新型能源體系的規(guī)劃建設(shè)的重要支柱。

 

（三）明確發(fā)展路徑：煤炭未來發(fā)展關(guān)鍵在于清潔高效利用

 

在“雙碳”目標(biāo)背景下，煤炭作為高碳排放資源成為減排減碳的焦點(diǎn)，甚至被“妖魔化”。但鑒于煤炭在統(tǒng)籌能源安全與能源轉(zhuǎn)型中的重要作用，棄之不用并非明智之舉，關(guān)鍵在于尋找正確的發(fā)展路徑。“雙碳”目標(biāo)的核心是控制二氧化碳排放，因此煤炭消費(fèi)清潔化減量化是大勢(shì)所趨?！?ldquo;十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》《關(guān)于嚴(yán)格能效約束推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見》等政策文件指出，“十四五”時(shí)期要嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)，嚴(yán)控鋼鐵、化工、水泥等主要用煤行業(yè)的煤炭消費(fèi)，大力推動(dòng)煤電節(jié)能降碳改造。中國(guó)煤炭清潔高效利用正式上升為國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略，綠色低碳轉(zhuǎn)型方向已達(dá)成共識(shí)，通過在煤炭利用環(huán)節(jié)制定高效、清潔的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，至今已取得良好效果。

 

二、“雙碳”目標(biāo)下，煤炭轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

 

（一）煤炭作為初級(jí)產(chǎn)品定位認(rèn)識(shí)模糊問題

 

所謂初級(jí)產(chǎn)品，是指人們直接從自然界獲得的、尚未加工過或僅經(jīng)過簡(jiǎn)單加工的產(chǎn)品。我國(guó)煤礦建設(shè)周期長(zhǎng)，達(dá)產(chǎn)達(dá)效相對(duì)投資具有明顯的滯后性，需求彈性低，供需失衡造成價(jià)格大幅波動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行帶來較大負(fù)面影響，上述特點(diǎn)決定了煤炭是能源領(lǐng)域典型的初級(jí)產(chǎn)品。煤炭行業(yè)通常被認(rèn)為技術(shù)含量有限，附加值不高，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與能源發(fā)展的過程中，煤炭的發(fā)展定位與出路一度成為熱議話題，甚至出現(xiàn)煤炭作為初級(jí)產(chǎn)品的重要作用受到忽視的現(xiàn)象。近年來，“去煤化”等國(guó)際輿論一度導(dǎo)致社會(huì)各界對(duì)煤炭定位產(chǎn)生消極預(yù)期，緊接著出現(xiàn)了煤炭供需緊張、價(jià)格大幅飆升等階段性問題。未來亟需各界充分認(rèn)識(shí)并真正理解煤炭初級(jí)產(chǎn)品的定位，堅(jiān)持底線思維、節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、國(guó)外補(bǔ)充的原則，謀劃新發(fā)展格局中的煤炭供給保障。

 

（二）煤炭行業(yè)發(fā)展信心不足問題

 

近年來，受多種因素影響，社會(huì)各界對(duì)煤炭未來發(fā)展尚未完全形成共識(shí)，煤炭行業(yè)發(fā)展信心不足。據(jù)調(diào)研了解，一是煤炭企業(yè)普遍認(rèn)為“十四五”期間煤炭處于需求峰值平臺(tái)期，未來行業(yè)下行風(fēng)險(xiǎn)較大，若按政策要求增加產(chǎn)能將會(huì)面臨閑置風(fēng)險(xiǎn)，難以收回投資；二是以過去幾年出現(xiàn)過的釋放產(chǎn)能與關(guān)停煤礦政策為參考，部分煤炭企業(yè)尤其是中小型企業(yè)對(duì)當(dāng)前增產(chǎn)保供政策的延續(xù)性信心不足，且長(zhǎng)期停產(chǎn)礦井的復(fù)產(chǎn)復(fù)工難度大、保供政策也在一定程度上限制了煤企利潤(rùn)增長(zhǎng)空間，造成煤企發(fā)展存在內(nèi)生動(dòng)力不足的情況；三是部分煤企認(rèn)為若國(guó)際地緣政治恢復(fù)穩(wěn)定，全球又會(huì)持續(xù)削減化石能源消費(fèi)，對(duì)澳大利亞、印尼等地煤炭的激烈爭(zhēng)搶將會(huì)結(jié)束，而我國(guó)煤炭進(jìn)口規(guī)模將恢復(fù)到以往水平，與持續(xù)釋放的核增產(chǎn)能形成競(jìng)爭(zhēng)，將導(dǎo)致國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格承壓下行；四是多年去產(chǎn)能形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)使部分煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，近兩年煤炭?jī)r(jià)格大幅上漲，煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況略有好轉(zhuǎn)，主觀上樂見煤炭?jī)r(jià)格保持高位，擔(dān)心釋放和增加產(chǎn)能反而會(huì)壓低煤價(jià)，企業(yè)增產(chǎn)積極性不強(qiáng)。

 

（三）煤炭產(chǎn)能調(diào)控機(jī)制尚不完備問題

 

從煤礦資源條件來看，我國(guó)諸多煤礦的生產(chǎn)彈性非常大，有些礦核定產(chǎn)能100萬噸，但其實(shí)是按照300萬～600萬噸的設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力建設(shè)。長(zhǎng)期以來，為追求更多經(jīng)濟(jì)利益，我國(guó)煤炭實(shí)際產(chǎn)量超過核定產(chǎn)能的現(xiàn)象在多個(gè)省區(qū)和企業(yè)普遍存在，超額生產(chǎn)部分稱為“表外煤炭產(chǎn)量”，但由于其屬于非法產(chǎn)能，經(jīng)常不納入或僅有部分納入煤炭產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)，一定程度上引起了煤炭供需形勢(shì)分析的誤差。自《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》正式實(shí)行以來，受安監(jiān)、環(huán)保力度增大以及超能力生產(chǎn)入刑等因素影響，煤礦超產(chǎn)意愿大幅降低，嚴(yán)格按照核定產(chǎn)能生產(chǎn)，大量“表外煤炭產(chǎn)能”被壓縮，導(dǎo)致供應(yīng)缺口加劇。2020年底全國(guó)煤炭產(chǎn)能為41.9億噸/年，在煤炭供應(yīng)嚴(yán)重緊缺的情形下，因缺乏產(chǎn)能儲(chǔ)備，許多煤礦出現(xiàn)了超能力生產(chǎn)問題，給煤礦安全生產(chǎn)帶來重大隱患，煤炭產(chǎn)能的靈活調(diào)控機(jī)制尚不完善，增加了煤炭兜底保障難度。

 

（四）礦區(qū)轉(zhuǎn)型與人員安排不可持續(xù)問題

 

截至2020年底，煤炭行業(yè)本科及以上學(xué)歷畢業(yè)生占比僅為11.87%，初級(jí)職稱及以上專業(yè)技術(shù)人員占比不到15%。隨著煤炭行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和智能化發(fā)展要求逐步提高，煤炭行業(yè)高端人才短缺問題更加突出。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)煤炭消費(fèi)總量達(dá)到峰值區(qū)間后，煤炭消費(fèi)總量和增速將逐漸下降，多數(shù)老礦區(qū)和資源枯竭煤礦關(guān)閉退出，需要妥善解決煤炭相關(guān)人才的培養(yǎng)、流動(dòng)與安置問題。因此，在煤炭消費(fèi)進(jìn)入總量峰值平臺(tái)期并轉(zhuǎn)入總量回落的歷史性變革期，煤炭行業(yè)自我革命面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，行業(yè)和人力的接續(xù)與發(fā)展亟待關(guān)注。

 

三、相關(guān)政策建議

 

第一，凝聚煤炭重要地位及發(fā)展路徑的共識(shí)，推進(jìn)煤炭行業(yè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程。一是出臺(tái)與煤炭初級(jí)產(chǎn)品屬性相匹配的戰(zhàn)略指導(dǎo)意見，從戰(zhàn)略高度謀劃煤炭供給保障，凝聚各界對(duì)煤炭發(fā)展的共識(shí)；二是立足我國(guó)能源資源稟賦和發(fā)展階段實(shí)際，尊重能源行業(yè)客觀規(guī)律，保持戰(zhàn)略定力，堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)”基調(diào)，科學(xué)合理、積極有序推動(dòng)煤炭消費(fèi)達(dá)峰、減量替代和結(jié)構(gòu)調(diào)整，避免煤炭行業(yè)“大起大落”。

 

第二，摸清煤炭產(chǎn)能家底、確保安全彈性供應(yīng)，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、走高質(zhì)量發(fā)展道路。一是通過加大煤炭資源勘查力度、建設(shè)一批現(xiàn)代化礦井、制定科學(xué)產(chǎn)能儲(chǔ)備與落后產(chǎn)能退出戰(zhàn)略、摸清具備產(chǎn)能核增潛力礦井清單與“表外煤炭產(chǎn)能”規(guī)模，允許應(yīng)急情況下產(chǎn)能核增等措施，提升我國(guó)煤炭供給保障能力；二是密切跟蹤研判煤炭供需形勢(shì)變化，完善煤炭供應(yīng)預(yù)警體系及跨行業(yè)、跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立煤炭彈性產(chǎn)能和煤礦彈性生產(chǎn)機(jī)制，推動(dòng)煤炭產(chǎn)運(yùn)儲(chǔ)銷體系建設(shè)，補(bǔ)齊應(yīng)急供給能力短板；三是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立煤礦退出投入長(zhǎng)效機(jī)制，做好與生態(tài)、金融、財(cái)稅和科技等部門的有序銜接，推動(dòng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)礦區(qū)和人才的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

 

第三，堅(jiān)定不移推動(dòng)煤炭清潔高效利用，嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)。一是按照源頭治理、突出重點(diǎn)、高效轉(zhuǎn)化、清潔利用的發(fā)展方針，堅(jiān)持替代和提效并重，嚴(yán)格合理控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)用煤行業(yè)煤炭消費(fèi)，通過提高能效、燃料替代、使用清潔能源等措施，促進(jìn)煤炭消費(fèi)升級(jí)，盡量減少煤炭消費(fèi)總量，實(shí)現(xiàn)2025年前后煤炭消費(fèi)總量達(dá)峰目標(biāo)；二是加強(qiáng)減碳和固碳相關(guān)技術(shù)科技創(chuàng)新，推進(jìn)煤化工產(chǎn)業(yè)改造提升、CCUS技術(shù)示范及規(guī)?；瘧?yīng)用等，推動(dòng)煤炭由化石能源向高端化工材料和碳基新材料領(lǐng)域突破發(fā)展，推動(dòng)煤炭由燃料向燃料與原料耦合轉(zhuǎn)變。