魏慶坡：碳排放權法律屬性定位的反思與制度完善——以雙階理論為視角

 

在碳排放權制度中，雙階理論的運用有助于通過階段性拆解明確相關當事人之間的具體權利義務關系，進而區(qū)分公法法律關系與私法法律關系并借助不同法律規(guī)范解決爭議，雖然存在局限性，但是有助于處理碳排放權這一復合性的法律關系?；谔寂欧艡噙\行的雙階構造屬性，碳排放權制度在規(guī)則層面的構建應堅持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管相結合，并輔之以有效的救濟方式。

 

（一）在內(nèi)部制約上探索賦權與控權的平衡點

 

政府構建碳交易市場旨在削減溫室氣體排放，在此過程中，減排主體獲得的碳排放權只是實現(xiàn)減排目標的一種“副產(chǎn)品”，碳排放權問題屬于減排制度設計的派生物，這是討論碳排放權屬性定位問題無法回避的大框架。“強行政監(jiān)管性”是碳排放權制度的重要特征，碳排放權制度規(guī)則的完善首要問題應是內(nèi)部制約規(guī)則的構建。由于碳排放權含有借助私主體實現(xiàn)公共利益的目的，因此為保障公權力在與私主體的博弈中能夠實現(xiàn)這一公共利益，需要賦予行政機關必要的職權，同時也要對其予以適當限制，充分權衡和考量各方的利益，實現(xiàn)賦權與控權的最佳平衡。

 

首先，有必要賦予行政機關配額初次分配（一級市場）行政權限。這既是行政機關創(chuàng)設碳排放權的必要前提，也是為克服碳交易市場本身缺陷和減排主體逐利性的現(xiàn)實需要，還是實現(xiàn)減排目標的必然要求。為追求行政效率并確保碳排放權得到全面有效的保障，應聚焦配額的確定和配額的分配方式等方面。具體表現(xiàn)如下：（1）行政機關對碳排放額度擁有創(chuàng)設權，主要根據(jù)國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展和排放協(xié)同控制等因素，確定排放配額總量和分配方式。（2）行政機關對碳排放額度擁有調(diào)節(jié)權，根據(jù)宏觀經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模、節(jié)能減排技術的進步等定期對碳排放額度進行調(diào)整。（3）行政機關享有適當行政優(yōu)益權，有償發(fā)放配額則是以配額為標的物的行政合同，行政機關可基于控制溫室氣體排放的公益性目的有權對行政合同的履行、變更以及解除進行單方調(diào)整。

 

其次，應當對行政機關的監(jiān)管權進行必要的限制。行政控權的必要性是碳排放權制度旨在實現(xiàn)溫室氣體減排這一既定目標所決定的。一方面，為防止行政權的濫用，應制訂配額總量和分配方法確定的具體規(guī)范，依據(jù)公平公正原則構建溝通協(xié)調(diào)制度等保障減排主體的合法權益與合理訴求。另一方面，應明確劃分配額確定的總量和分配方法的內(nèi)容，根據(jù)行政職權的內(nèi)容及其與公共利益相關的程度，明確配額確定和分配中可調(diào)整的內(nèi)容、限制調(diào)整的內(nèi)容與不可調(diào)整的內(nèi)容。其中，配額的數(shù)量應屬于限制調(diào)整的內(nèi)容，審查費用、配額分配的方法原則上應屬于不可調(diào)整的內(nèi)容，不應存在“討價還價”的空間。

 

最后，堅持以公共利益為主來確定配額總量和分配方式。碳排放權制度應秉持科學性和專業(yè)性、兼顧地區(qū)之間的公平性與行業(yè)之間的差異性、賦予減排主體申訴和申辯的權利，但前提是要確保減排目標等公共利益優(yōu)先。同時，要避免部門本位主義和地區(qū)行業(yè)不均衡現(xiàn)象，逐步降低免費配額的比例，結合行業(yè)承受力和競爭環(huán)境在分配方式上逐步引入拍賣機制，形成一級市場的價格機制。此外，為維護碳交易市場制度減排功能的穩(wěn)定性，應明確規(guī)定清繳配額一旦確定則原則上不能隨意變更或解除，除非繼續(xù)清繳配額將損害公共利益。

 

（二）在外部監(jiān)督上構建多元主體共治模式

 

碳排放權制度的有效運行不僅需要賦權與控權相平衡的內(nèi)部制約，還需要從外部監(jiān)督上構建政府、企業(yè)、社會組織以及公眾等多元主體共治的模式，構建和完善外部監(jiān)督約束機制。

 

首先，應健全信息公開制度，這是構建外部監(jiān)督約束機制的前提和關鍵。除涉及國家秘密外，行政機關在確定配額總量和分配方法過程中形成的關于決策依據(jù)、評估標準、分配指南、分配方法和分配方案編制等涉及社會公共利益的重要信息都要及時全面地向社會公開。同時，配額分配是碳交易市場制度設計中與減排主體關系最密切的環(huán)節(jié)，因此應賦予減排主體對配額分配情況的知情權，并將減排主體的行業(yè)領域和分配數(shù)量等廣而告之，提升配額分配數(shù)量的透明度。其次，應構建和完善公眾參與機制，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，不僅要從程序上完善公眾參與方式和訴求表達機制，還應細化利益相關者和環(huán)境保護組織參與的途徑和規(guī)則，全面提升社會大眾有關碳交易市場的法治監(jiān)督意識。最后，要依法健全碳交易市場的自律組織、行政和司法監(jiān)督機構，探索在立法中構建和完善法治監(jiān)督的內(nèi)容，賦予相關組織對碳交易市場進行監(jiān)督的權利，同時建立有關碳交易市場的法治監(jiān)督流程、溝通和反饋機制，督促行政機關妥善履行法定職責，從而減少溫室氣體排放，有效維護公共利益。

 

（三）在救濟方式上突破單一路徑依賴

 

碳排放權法律屬性的澄清和辨識直接影響著爭議解決的設計思路和路徑選擇，碳排放權運行的雙階構造雖然能夠實現(xiàn)理論上的邏輯周延，但是還需要通過法律救濟實踐予以檢驗。雙階屬性揭示了碳排放權具有“階段性”的法律性質(zhì)，碳排放權的權利救濟和爭議解決也應突破單一路徑依賴，依據(jù)階段劃分和性質(zhì)辨識來選擇適用相應的救濟方式。如此，不僅可以實現(xiàn)理論自洽與制度實踐的貫通呼應，還能滿足碳排放權制度的運行及其糾紛解決的現(xiàn)實法律需求。

 

在第一階段中，賦予減排企業(yè)維護自身權益的多元化手段，即確保減排企業(yè)行使異議權。雖然配額總量的確定和發(fā)放體現(xiàn)了行政權力在減排企業(yè)中分配減排責任的主導地位，但是也要綜合考慮減排企業(yè)的意見和需求、賦予減排企業(yè)在方案制定過程中的聽證權。配額分配行為屬于具體行政行為，由此引發(fā)的爭議應納入行政法規(guī)制的范疇。具體而言，如減排企業(yè)認為碳市場行政主管部門的配額分配行為存在瑕疵或違法等，則其既可以向省級生態(tài)環(huán)境主管部門或國家碳市場主管部門申請行政復議，也可以向碳市場行政主管部門所在地的中級人民法院提起行政訴訟，要求碳市場行政主管部門履行配額給付義務。同時，若配額分配是依據(jù)省級生態(tài)環(huán)境主管部門制定的方案，則減排企業(yè)可以一并請求人民法院對該規(guī)范性文件進行附帶性審查?？傊?，在第一階段應賦予減排企業(yè)聽證權、行政復議權和訴訟權，構建多元申訴機制。

 

在第二階段中，配額交易更多地體現(xiàn)出私法屬性。原則上，碳排放權買賣糾紛是平等市場主體之間訂立的以配額為標的物的買賣合同糾紛，應該適用民法典合同編的關于合同訂立、成立、履行、變更和違約等規(guī)定，假設當事方不履行有效成立的合同或履行不符合規(guī)定，應依照民法典合同編的規(guī)定承擔違約責任。同時，碳市場主管部門在履行配額交易監(jiān)管職責的過程中與減排企業(yè)產(chǎn)生的行政處罰糾紛，減排企業(yè)可依據(jù)行政處罰法和行政訴訟法來維護自身的正當權益。

 

此外，對配額清繳行為，要明確行政部門、減排企業(yè)以及核查機構等利益相關方的法定義務及違規(guī)責任?；谛姓块T與核查機構之間的委托關系，核查機構應對核查報告的合法性和真實性負責，否則減排企業(yè)有權提起侵權之訴；若是行政部門的原因導致數(shù)據(jù)失真且減排主體認為其合法權益受到侵害，則減排主體應訴諸行政訴訟來尋求救濟。

 

結  語

 

碳排放權制度作為削減溫室氣體排放制度中的重要制度安排，旨在發(fā)揮私主體在參與溫室氣體減排方面的積極性，以總量控制交易的模式降低減排成本、提高減排效率。然而，對于集行政主導、交易機制、公益維護等不同要素于一體的碳排放權制度而言，碳排放權的法律屬性的辨識一直陷入私法屬性論和公法屬性論的論爭之中。在此背景下，肇始于德國的雙階理論為碳排放權的法律屬性辨識提供了雙階劃分的混合屬性視角，對厘清《辦法》相關規(guī)定的正當性基礎、闡釋制度設計思路、重塑權利救濟路徑、指導司法實踐等具有重要的現(xiàn)實意義。因此，在修正的雙階理論的指導下，以配額發(fā)放時間為分界線，將碳排放權的法律屬性界定為“行政處理+民事合同”，符合碳交易市場制度設計的原初目的與《辦法》規(guī)范文本的基調(diào)，兼顧了碳排放權運行過程中公權行使色彩和私主體合法權益保護問題。以碳排放權運行的雙階構造為依據(jù)，碳排放權制度應當注重內(nèi)部制約和外部監(jiān)督相結合，構建多維度救濟機制。內(nèi)部制約方面應堅持賦權與控權平衡，控權與效率兼顧；外部監(jiān)督方面要建立健全主體多元的監(jiān)管體系，形成政府、行業(yè)組織等多個監(jiān)督主體共同協(xié)調(diào)的運作機制；救濟制度上要突破單一路徑依賴，構建多維度救濟體系，以期為碳排放權的制度設計和功能發(fā)揮提供恰切的理論基礎，進而更好地解釋、指導我國碳交易市場的實踐，助力實現(xiàn)“雙碳”目標。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m

作者：魏慶坡 （首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院副教授）