中國(guó)在歐投資如何吸取過往環(huán)境經(jīng)驗(yàn)？

歐洲國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中出現(xiàn)的環(huán)境社會(huì)問題也要承擔(dān)責(zé)任，而且他們掌握著解決這些問題的鑰匙。

 

2018年夏季，專家、記者和環(huán)保人士齊聚雅典，討論中國(guó)在東南歐地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)產(chǎn)生的實(shí)際影響。在由倫敦國(guó)王學(xué)院劉氏中國(guó)研究所（Lau China Institute）組織、地中海國(guó)際環(huán)境法與談判計(jì)劃（MEPIELAN）主辦的研討會(huì)上，我們很快意識(shí)到，許多投資不利影響都是在中國(guó)資金與當(dāng)?shù)卣我蛩毓餐饔孟掳l(fā)生的“化學(xué)反應(yīng)”。從希臘到波斯尼亞，東道國(guó)政府和精英們都非常樂于吸引資金進(jìn)入那些具有重要政治意義的項(xiàng)目和部門，而不考慮這些投資可能帶來的更廣泛的后果。同時(shí)，有的中國(guó)企業(yè)也未能遵守投資地區(qū)的監(jiān)管政策。此外我們發(fā)現(xiàn)，歐洲機(jī)構(gòu)也扮演了矛盾的角色，常常無法通過獎(jiǎng)懲措施來推動(dòng)企業(yè)遵紀(jì)守法，有時(shí)甚至還為違法行為大開方便之門。我們稱這種情況為“失敗協(xié)同”（a synergy of failures）。

 

渴望投資的歐洲國(guó)家

 

根據(jù)對(duì)希臘、北馬其頓、阿爾巴尼亞、波斯尼亞和黑塞哥維那（波黑）、以及塞爾維亞一些項(xiàng)目案例的研究，我們最近在期刊《中國(guó)事務(wù)》上（Current Chinese Affairs）發(fā)表了一篇文章，著重強(qiáng)調(diào)了歐洲地方政府、企業(yè)和社會(huì)參與者與中國(guó)企業(yè)之間初期談判的重要性。人們?cè)谠缙诘淖h價(jià)和談判中，并沒有看重環(huán)境法規(guī)的重要性。當(dāng)東道國(guó)政府競(jìng)相吸引投資時(shí)，他們可能會(huì)承擔(dān)提供環(huán)境影響評(píng)估的全部責(zé)任，或者向中資銀行保證項(xiàng)目肯定會(huì)獲得批準(zhǔn)。結(jié)果，中國(guó)投資者就沒有把遵守可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐和規(guī)范當(dāng)作首要任務(wù)，而是以為環(huán)境監(jiān)管已經(jīng)被“打了保票”。

 

 

我和這篇文章的其他作者明確了該地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中普遍存在的兩個(gè)主要問題：環(huán)境影響評(píng)估（environmental impact assessments ，簡(jiǎn)稱EIA）和公眾關(guān)系。例如在北馬其頓，一個(gè)頗具爭(zhēng)議的高速公路建設(shè)項(xiàng)目充分顯示了中資項(xiàng)目對(duì)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的忽視。這個(gè)項(xiàng)目沒有進(jìn)行戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)估，也沒有給公眾意見征詢留下機(jī)會(huì)。由于規(guī)劃不周，最終整個(gè)項(xiàng)目成本比預(yù)期高出近50%。但是，如果沒有東道國(guó)“撐腰”，這種糟糕的表現(xiàn)也不會(huì)有機(jī)會(huì)出現(xiàn)。確實(shí)，我們從希臘、塞爾維亞和阿爾巴尼亞的案例可以看出，在對(duì)中國(guó)的全球影響力進(jìn)行地緣政治分析時(shí)，東道國(guó)政府的作用可能是一個(gè)容易被忽略的至關(guān)重要的變量。

 

中國(guó)航運(yùn)業(yè)巨頭中遠(yuǎn)集團(tuán)自2009年以來一直以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的身份活躍于希臘比雷埃夫斯港，并于2015年獲得該港港務(wù)局的多數(shù)股權(quán)。2009年，在公眾意見征詢?nèi)蔽坏那闆r下，集裝箱碼頭擴(kuò)建獲得推進(jìn)，而所有投訴都被轉(zhuǎn)交給了當(dāng)時(shí)仍屬公有的港務(wù)局。港務(wù)局內(nèi)部給出的解釋是，中國(guó)經(jīng)理人缺乏管理碼頭擴(kuò)建的相關(guān)專業(yè)知識(shí)。然而，當(dāng)時(shí)保守派的新民主黨政府執(zhí)法并不嚴(yán)格，這給中遠(yuǎn)集團(tuán)造成了一種“法律規(guī)定也是可以進(jìn)行雙邊談判”的錯(cuò)覺。激進(jìn)左翼聯(lián)盟黨（Syriza）政府上臺(tái)之后，變化也隨之而來，2015年至2019年中遠(yuǎn)集團(tuán)的7項(xiàng)總體規(guī)劃均被否決。盡管激進(jìn)左翼聯(lián)盟黨的環(huán)境執(zhí)法要嚴(yán)格許多，但港口私有化法已將許多利益相關(guān)者（比如當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和環(huán)保民間組織）排除在公眾意見征詢范圍之外。目前，該港口正按計(jì)劃擴(kuò)建，這反映出其對(duì)希臘經(jīng)濟(jì)的重要性。更重要的是，一旦中國(guó)投資者在業(yè)務(wù)往來中發(fā)現(xiàn)環(huán)保法規(guī)是可以協(xié)商的，那么隨后采取的嚴(yán)肅執(zhí)法行為就只能被理解為希望從投資者那里“撈一把”的政治行為。

 

在塞爾維亞和波斯尼亞，中資煤炭項(xiàng)目都曾在合規(guī)方面出現(xiàn)問題，隨后為了解決問題，東道國(guó)政府也都介入進(jìn)來。作為塞爾維亞的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目，科斯托拉茨（Kostolac）燃煤電廠項(xiàng)目一開始就面臨監(jiān)管方面的麻煩。這個(gè)電廠距離塞爾維亞與羅馬尼亞的邊境只有15公里。2016年，有人以這座電廠環(huán)境影響評(píng)估存在缺陷、未考慮跨境環(huán)境影響為由提起訴訟，并獲得勝訴。但是，新的環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告再次遭到了《跨境環(huán)境影響評(píng)估公約（埃斯波公約）》執(zhí)行委員會(huì)（Espoo Convention Implementation Committee）的調(diào)查，這次是因?yàn)闆]有考慮電廠配套的德爾姆諾（Drmno）露天煤礦擴(kuò)容的影響。塞爾維亞和波斯尼亞的案例也都因違反國(guó)家對(duì)外援助規(guī)則而受到歐洲能源共同體（Energy Community）的審查，而政府對(duì)該項(xiàng)目的堅(jiān)定支持也再次成為推動(dòng)項(xiàng)目獲得通過的關(guān)鍵。中方只管出資和建設(shè)，至于如何清除這些監(jiān)管障礙，則完全靠東道國(guó)的能力（和意愿）。雖然中國(guó)資金是這些項(xiàng)目得以啟動(dòng)的關(guān)鍵因素，但資方似乎已經(jīng)習(xí)慣了這樣一個(gè)法律要求都是可以協(xié)商的環(huán)境。

 

一家名叫“洲際油氣股份有限公司”（GeoJade）的中國(guó)私營(yíng)企業(yè)收購(gòu)了加拿大班克斯石油有限公司（Bankers Petroleum）之后，接手了該公司在阿爾巴尼亞南部的一個(gè)大型油田。該油田2008年開始水力壓裂作業(yè)。當(dāng)時(shí)，附近村民就曾強(qiáng)烈抗議，但基本上遭到了無視。阿爾巴尼亞國(guó)家地震學(xué)會(huì)甚至宣稱，當(dāng)?shù)孛刻彀l(fā)生30多次地震都是由反常的自然現(xiàn)象引起的。不過，2015年發(fā)生的一場(chǎng)爆炸事故導(dǎo)致投資方和阿爾巴尼亞國(guó)家政府的關(guān)系變得緊張起來。政府經(jīng)過調(diào)查，稱班克斯公司存在逃稅行為。洲際油氣股份有限公司2016年收購(gòu)班克斯之后，不僅停止了有關(guān)水力壓裂的調(diào)解過程，甚至加大了爭(zhēng)議性作業(yè)的頻率和強(qiáng)度。附近托爾雷斯（Zharrëz）市憤怒的市民發(fā)起了一場(chǎng)又一場(chǎng)愈演愈烈的抗議活動(dòng)，并在一個(gè)全國(guó)性的社會(huì)正義倡議組織的幫助下，成功說服阿爾巴尼亞政府暫停油田水力壓裂作業(yè)，并要求班克斯公司支付環(huán)境損失賠償金。

 

收購(gòu)前后的差別到底在哪？洲際公司對(duì)阿爾巴尼亞政府的政治影響力不夠強(qiáng)，不像班克斯公司，因?yàn)楹笳叩玫搅嗣绹?guó)大使館的支持。民間社會(huì)對(duì)東道國(guó)政府的壓力固然重要，但是中國(guó)資本選擇以什么樣的方式進(jìn)入一個(gè)國(guó)家也同樣重要。首先，洲際公司不是中國(guó)的國(guó)有企業(yè)。其次，洲際公司收購(gòu)了一家已經(jīng)失去了東道國(guó)政府信任的企業(yè)。這個(gè)案例也說明，在該地區(qū)鉆監(jiān)管空子的不只是中資，即便新涌現(xiàn)出的歐盟對(duì)華強(qiáng)硬派打算借此將中國(guó)從這一地區(qū)排擠出去，該地區(qū)也仍然需要建立一個(gè)嚴(yán)格的法治機(jī)制。

 

歐洲的機(jī)構(gòu)該怎么辦？

 

巴爾干地區(qū)民間社會(huì)的生存離不開歐盟在財(cái)政和體制上給予的支持，但是歐盟卻常常被自己相互矛盾的標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先事項(xiàng)搞得手忙腳亂。2015年希臘債務(wù)救助協(xié)議重啟了比雷埃夫斯港的私有化進(jìn)程，并將其折價(jià)出售給了中方。這就導(dǎo)致歐盟出資擴(kuò)建的郵輪碼頭現(xiàn)在屬于一家環(huán)境和社會(huì)影響表現(xiàn)不盡人意的中國(guó)企業(yè)的管理范圍。歐盟一邊鼓勵(lì)塞爾維亞、黑山等入盟國(guó)對(duì)本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，一邊卻又矛盾地公開譴責(zé)兩國(guó)接受中國(guó)的基建投資。另一方面，塞爾維亞則表示歐盟和西方國(guó)家提供的資金嚴(yán)重不足，而且撥款流程官僚主義嚴(yán)重。這種情況下，這些國(guó)家被中國(guó)金融機(jī)構(gòu)提供的低廉而寬松的貸款所吸引又有什么可令人驚訝的？

 

即使是像能源共同體這樣對(duì)一些國(guó)家違規(guī)支持項(xiàng)目表示批評(píng)的機(jī)構(gòu)，也無法調(diào)動(dòng)更有力的法規(guī)“牙齒”。因此，當(dāng)東道國(guó)政府或被動(dòng)（例如希臘）或主動(dòng)地引入中國(guó)投資者時(shí)，跨境監(jiān)管框架的作用就會(huì)受到限制。所以，必須在中國(guó)（和其他國(guó)家的）企業(yè)進(jìn)入和融入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的過程中讓他們樹立起遵紀(jì)守法的意識(shí)和責(zé)任。迄今為止，歐盟的投資者篩選機(jī)制并沒有對(duì)環(huán)境或社會(huì)問題多加關(guān)注，只從保護(hù)國(guó)家安全的模糊概念角度提出了相關(guān)要求。但是，最近一份有關(guān)外國(guó)補(bǔ)貼的白皮書確實(shí)提到了環(huán)境問題，朝著正確的方向邁出了一步（盡管白皮書的出臺(tái)本身是為了將中國(guó)投標(biāo)人排除在招標(biāo)程序之外）。為了確保該地區(qū)公民獲得最大收益，歐洲尤其是各國(guó)主管部門應(yīng)幫助中資習(xí)慣于歐洲的法律法規(guī)環(huán)境，在享受投資增加帶來的收益的同時(shí)，確保項(xiàng)目的透明度和高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)會(huì)成為中國(guó)在歐洲投資的新常態(tài)。

翻譯：Estelle