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文章來源:當(dāng)代世界龐中英 卜永光2020-04-03 12:30

 

　　特朗普上臺(tái)執(zhí)政后，美國(guó)極力批評(píng)“全球治理”，并站在“全球治理”的對(duì)立面采取了一系列行動(dòng)，包括退出了一些重要的國(guó)際組織（如聯(lián)合國(guó)教科文組織）和關(guān)鍵的多邊協(xié)議（如關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)定》）。在區(qū)域方面，美國(guó)退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等。特朗普政府在全球治理問題上的態(tài)度和行動(dòng)，進(jìn)一步加劇了全球治理面臨的困境。

 

　　實(shí)際上，“全球治理赤字”擴(kuò)大的趨勢(shì)在特朗普政府上臺(tái)前就已露出端倪。由于WTO主導(dǎo)的全球多邊貿(mào)易談判長(zhǎng)期無法取得突破，貿(mào)易領(lǐng)域的全球治理裹足不前。在這種情況下，奧巴馬執(zhí)政時(shí)期的美國(guó)和亞太地區(qū)其他國(guó)家組成的12方于2016年4月簽署《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，試圖“另起爐灶”繼續(xù)推進(jìn)全球貿(mào)易治理。但是，特朗普政府在2017年上臺(tái)后，第一個(gè)退出的國(guó)際協(xié)定居然是奧巴馬政府精心打造的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》。

 

　　不過，需要正確認(rèn)識(shí)特朗普?qǐng)?zhí)政后美國(guó)的“退群”行動(dòng)，以避免在判斷美國(guó)與“全球治理”之間的關(guān)系時(shí)發(fā)生誤解。即便“退群”，美國(guó)因素實(shí)際上仍然滲透在當(dāng)今大多數(shù)全球治理進(jìn)程之中。那些美國(guó)退出或原本就不在其中的國(guó)際組織和多邊協(xié)議，美國(guó)與它們的關(guān)系仍然復(fù)雜。比如，美國(guó)并沒有參加《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，卻“承認(rèn)該《公約》的大部分內(nèi)容為習(xí)慣國(guó)際法。它盡量遵守該《公約》，也希望其他國(guó)家這樣做”。在退出《巴黎協(xié)定》后，美國(guó)與《巴黎協(xié)定》之間的關(guān)系也類似于與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的關(guān)系。

 

　　在上述案例中，美國(guó)在全球應(yīng)對(duì)氣候變化談判進(jìn)程中的復(fù)雜角色及其演化尤為值得關(guān)注。美國(guó)是全球第二大溫室氣體排放國(guó)。奧巴馬政府在《巴黎協(xié)定》的形成中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2016年9月3日，奧巴馬宣布美國(guó)正式加入《巴黎協(xié)定》。然而，特朗普政府完全逆轉(zhuǎn)了奧巴馬政府的氣候政策。2017年6月，特朗普政府宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，聯(lián)合國(guó)氣候變化治理進(jìn)程受到嚴(yán)重打擊。2019年11月4日，特朗普政府正式啟動(dòng)退出《巴黎協(xié)定》的程序，預(yù)定在2020年11月4日完成。

 

　　不過，2017年，在特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的同時(shí)，美國(guó)一些州長(zhǎng)組成了美國(guó)氣候聯(lián)盟（the United States Climate Alliance），繼續(xù)支持《巴黎協(xié)定》。在政治上，美國(guó)國(guó)內(nèi)民主、共和兩黨在氣候問題上針鋒相對(duì)，分化和對(duì)立嚴(yán)重。把氣候變化稱為“當(dāng)今生存威脅”的美國(guó)眾議院議長(zhǎng)佩洛西（Nancy Pelosi）率領(lǐng)由參眾兩院15名民主黨議員組成的國(guó)會(huì)代表團(tuán)列席了2019年12月舉行的聯(lián)合國(guó)氣候變化馬德里大會(huì)，“重申美國(guó)人對(duì)抗氣候危機(jī)的決心”。

 

　　即便是退出《巴黎協(xié)定》的特朗普政府，也并沒有脫離聯(lián)合國(guó)氣候變化治理進(jìn)程。在馬德里氣候大會(huì)舉行前夕，美國(guó)決定派出由負(fù)責(zé)海洋及國(guó)際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)的國(guó)務(wù)院官員瑪西亞·伯尼卡特（Marcia Bernicat）率領(lǐng)的政府代表團(tuán)參加大會(huì)。有人認(rèn)為，盡管特朗普政府改變了美國(guó)的氣候政策，但是美國(guó)仍然在全球氣候變化治理中發(fā)揮著某種領(lǐng)導(dǎo)角色。

 

　　盡管如此，這些案例還是啟發(fā)人們思考這樣的問題：缺少了美國(guó)的國(guó)際協(xié)和還能否維系，進(jìn)而形成沒有美國(guó)的全球治理？在多邊經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，在被美國(guó)置于被動(dòng)處境后，一些國(guó)家和國(guó)際組織已經(jīng)在相對(duì)主動(dòng)地探索這種可能性。日本和新加坡等國(guó)家在缺少美國(guó)的情況下，以《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》取代《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，成為沒有美國(guó)參與的區(qū)域治理的一個(gè)突出案例。在全球?qū)用?，加拿大和歐盟于2019年7月25日共同宣布，建立一項(xiàng)臨時(shí)協(xié)定或者臨時(shí)機(jī)制，應(yīng)對(duì)WTO上訴機(jī)構(gòu)面臨的危機(jī)。加拿大和歐盟呼吁其他WTO成員加入這項(xiàng)開放的“臨時(shí)協(xié)定”。2019年12月11日，WTO上訴機(jī)構(gòu)正式“停擺”。接下來，加拿大和歐盟帶頭的“臨時(shí)協(xié)定”能否發(fā)揮某種替代作用，值得繼續(xù)觀察。

 

　　在氣候治理問題上，由于美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，有關(guān)歐盟或者中國(guó)等發(fā)揮氣候領(lǐng)導(dǎo)作用的觀點(diǎn)很多。在2019年馬德里氣候大會(huì)上，歐盟發(fā)布了“歐洲綠色協(xié)議”（European Green Deal），設(shè)立了在2050年實(shí)現(xiàn)“碳中和”（二氧化碳凈排放量降為零）的戰(zhàn)略目標(biāo)。“歐盟在氣候治理方面的雄心抱負(fù)與國(guó)際社會(huì)的疲態(tài)形成鮮明對(duì)比”，其在全球氣候治理中正在重塑自身的領(lǐng)導(dǎo)作用。

 

　　與美國(guó)特朗普政府在全球治理問題上的立場(chǎng)和政策完全不同，全球治理始終是新時(shí)代中國(guó)外交政策的優(yōu)先議程，中國(guó)正在全球治理中發(fā)揮更大作用。中國(guó)發(fā)起的主要國(guó)際倡議或者多邊組織，美國(guó)也沒有參與。在籌辦和成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）期間（2014—2015年），中國(guó)歡迎美國(guó)加入其中。但奧巴馬政府不僅沒有參加，反而因?yàn)閬喭缎袉栴}與中國(guó)發(fā)生了矛盾。特朗普政府也沒有參加亞投行。在“一帶一路”倡議方面，中國(guó)也歡迎美國(guó)參加，但美國(guó)卻一直在或明或暗地加以反對(duì)。中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，最大的阻力來自美國(guó)。

 

　　結(jié) 語

 

　　本文從比較歷史研究的角度簡(jiǎn)要梳理了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”和1945年以來以聯(lián)合國(guó)為中心的全球治理蘊(yùn)藏的歷史經(jīng)驗(yàn)及其不足。這項(xiàng)考察表明，19世紀(jì)的“百年和平”和1945年以來的世界和平，都與全球治理分不開。歷史經(jīng)驗(yàn)還表明，世界“大變局”往往意味著在一種長(zhǎng)期存在的世界秩序趨向終結(jié)、新秩序仍充滿不確定性之際，世界面臨著極端復(fù)雜而又十分危險(xiǎn)的形勢(shì)。當(dāng)此之際，如果對(duì)“大變局”缺少有效的集體治理，這種世界性危險(xiǎn)很可能會(huì)不斷被放大并嚴(yán)重惡化，甚至引發(fā)歷史性的世界災(zāi)難。全球治理危機(jī)或者說缺少全球治理的局面越是持續(xù)，紛爭(zhēng)、混亂和無序，越是可能導(dǎo)致更大的沖突，包括世界經(jīng)濟(jì)體系的結(jié)構(gòu)性大中斷。

 

　　鑒往方能知今，并為未來做好準(zhǔn)備。當(dāng)前的“百年未有之大變局”可以通過加強(qiáng)全球治理來應(yīng)對(duì)。習(xí)近平主席在首屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開幕式的主旨演講中曾指出，世界存在著嚴(yán)重的“治理赤字”。中國(guó)參與的二十國(guó)集團(tuán)、金磚合作機(jī)制、上海合作組織、東盟地區(qū)論壇等重大的新型國(guó)際合作，發(fā)起的“一帶一路”倡議和亞投行等多邊合作機(jī)制，都對(duì)彌補(bǔ)“全球治理赤字”具有重要意義。中國(guó)正在與國(guó)際社會(huì)其他同道國(guó)家“共同維護(hù)多邊主義、完善全球治理”。如果能夠切實(shí)有效地維持和加強(qiáng)全球治理，21世紀(jì)的世界仍然可能享有長(zhǎng)期的和平與繁榮。（注釋略）