《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》解讀

文章來源:和碳視角張麗2020-02-05 11:09

2019年4月3日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》。回顧條例的前世今生，2014年12月10日國家發(fā)展改革委以部門規(guī)章形式出臺的《碳排放權交易管理暫行辦法》（國家發(fā)展改革委第17號令）對碳排放權交易的主要環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，為后續(xù)出臺行政法規(guī)奠定了基礎。在《碳排放權交易管理暫行辦法》基礎上，國家發(fā)展改革委組織專家對內容進一步提煉和簡化，力求突出實施碳排放權交易的核心問題，征求各方意見后，形成《碳排放權交易管理條例》（送審稿），作為行政法規(guī)，按照相關的立法程序提請國務院審議。此次《條例》（征求意見稿）的出臺，是應對氣候變化工作的職能自2018年4月由發(fā)展改革委劃轉到生態(tài)環(huán)境部后，生態(tài)環(huán)境部出臺的碳排放權交易重大政策。該條例未來正式出臺后，將作為全國碳市場建設運行基礎的法律框架。
本文將《條例》（征求意見稿）與之前的送審稿進行了比較分析，解讀主要的政策變化點（除了主管部門由國家發(fā)展改革委調整為國務院生態(tài)環(huán)境主管部門這個變化）。
（1）總體框架簡化，內容有增有減
《條例》（征求意見稿）不分章節(jié)，共27條，和之前送審稿的7章37條相比進行了簡化，主要增減內容如下：
增加（基本原則）：碳排放權交易實行政府引導和市場調節(jié)相結合，堅持公開、公平、公正的原則，促進溫室氣體排放控制與經濟發(fā)展階段相適應、與其他相關政策目標相協(xié)調。
增加（交易方式）：重點排放單位和其他符合規(guī)定的自愿參與的單位和個人可以購買碳排放權，也可以出售、抵押其依法取得的碳排放權。
增加（交易規(guī)則）：重點排放單位和符合規(guī)定的其他自愿參與的單位和個人應當遵守國務院生態(tài)環(huán)境主管部門制定的碳排放權交易規(guī)則開展交易。禁止任何單位、個人通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權交易。
增加（抗拒監(jiān)督檢查責任）：重點排放單位、核查機構、其他自愿參與碳排放權交易的單位等有關單位和個人違反本條例規(guī)定，拒絕、阻撓監(jiān)督檢查的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，對違法單位處2萬元以上10萬元以下罰款，對違法個人處1000元以上5000元以下罰款。
刪除【新能源汽車配額管理】對重點汽車生產企業(yè)實行基于新能源汽車生產責任的排放配額管理，具體規(guī)則由國務院碳交易主管部門另行制定和頒布?！窘庾x：對重點汽車生產企業(yè)實行基于新能源汽車生產責任的排放配額管理，具體規(guī)則可能會另行制定和頒布】。
刪除【交易機構】國務院碳交易主管部門負責確定碳排放權交易機構，并對其業(yè)務進行監(jiān)督和管理。交易機構提出其交易細則，報國務院碳交易主管部門批準后實施。
刪除【交易機構責任】，補充為（交易主體責任）：重點排放單位和其他符合規(guī)定的自愿參與碳排放權交易的單位和個人違反本條例規(guī)定，通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權交易，或者有其他違反碳排放權交易規(guī)則行為的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令限期改正，沒收違法所得；逾期拒不改正的，處違法行為涉及金額5倍以上10倍以下罰款；自愿參與碳排放權交易的單位和個人有上述行為，情節(jié)嚴重的，由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門注銷其碳排放配額，禁止其3 年內參與碳排放權交易。【解讀：對交易機構責任的規(guī)定，具體規(guī)則可能會另行制定和頒布】。
（2）納入門檻統(tǒng)一
《條例》（送審稿）中規(guī)定“省級碳交易主管部門根據國務院碳交易主管部門公布的標準或經國務院碳交易主管部門批準的標準”， 提出本行政區(qū)域內所有重點排放單位的名單，由國務院碳交易主管部門審定“。而《條例》（征求意見稿）則統(tǒng)一為”地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應當按照公布的納入碳排放權交易的溫室氣體種類、行業(yè)范圍以及重點排放單位確定條件，提出本行政區(qū)域內的重點排放單位名錄，經本級人民政府同意后報國務院生態(tài)環(huán)境主管部門“。
（3）國家溫室氣體排放控制目標不再是配額分配考慮的唯一因素
與《條例》（送審稿）相比，《條例》（征求意見稿）中配額分配將綜合考慮溫室氣體排放控制目標、經濟增長、產業(yè)結構調整等因素，國家溫室氣體排放控制目標不再是配額分配考慮的唯一因素。
此外，本次《條例》（征求意見稿）僅對排放配額核定的責任進行了規(guī)定，“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據公布的碳排放配額分配方法和標準向重點排放單位預分配部分碳排放配額”，未像此前的《條例》（送審稿）對總量、預留、分配方法、配額調整、分配原則、地方剩余配額歸屬等細節(jié)進行規(guī)定。【解讀：可能會出臺配套的配額管理細則】
（4）核查經費納入中央預算安排，核查機構和人員資質認證全國統(tǒng)一？
《條例》（征求意見稿）明確“核查經費納入中央預算安排”，而之前的《條例》（送審稿）中是“核查費用由同級財政予以安排”。
此外，《條例》（征求意見稿）還規(guī)定“重點排放單位可以在國務院生態(tài)環(huán)境主管部門公布的核查機構名錄內自主選擇核查機構”。
聯想之前各地重點排放單位的碳核查，核查機構的核查資質，核查經費以及核查人員考試都由地方碳交易主管部門負責，可以猜測后續(xù)可能會開展全國統(tǒng)一的核查機構資格認證和核查員考試。
（5）明確地方核定排放量的時限
此前，《條例》（送審稿）未規(guī)定地方核定其行政區(qū)域內所有重點排放單位上年度的排放量的時限，《條例》（征求意見稿）明確時限為“自收到溫室氣體排放報告和核查報告之日起30 日內“。
（6）配額清繳統(tǒng)一時間節(jié)點為當年12月31日？
本次《條例》（征求意見稿）規(guī)定“結余配額可以出售，也可以結轉使用，不足部分應在當年12月31日前通過購買等方式取得”，這意味著配額長期有效，可結轉使用。但對于“12月31日”這個時間節(jié)點沒有明確是否為履約截止日期，因為與目前各試點6、7月份履約不一致。如果全國統(tǒng)一配額清繳時間，是不是各地碳核查的時間也會統(tǒng)一？如果是這樣，面對集中井噴式的重點排放單位核查，核查機構如何應對？是否能有足夠數量有能力的核查機構來承擔這樣的任務？國家如何在短時間內完成全國統(tǒng)一的核查機構認證和核查人員資格考試？
《條例》（征求意見稿）與此前的送審稿都允許符合規(guī)定的碳減排指標用于履行配額清繳義務，視同碳排放配額管理。但具體的抵消機制，如項目類型、地域、減排量產生時間以及允許的比例，沒有明確。
（7）“交易主體”補充規(guī)定登記交易機構、核查機構從業(yè)人員禁止參與交易
在交易主體方面，《條例》（征求意見稿）補充規(guī)定“國家碳排放權注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)運行管理機構、核查機構及其工作人員不得從事碳排放權交易“。可以理解為任何可以獲取重點排放單位碳排放信息的碳交易從業(yè)機構及個人都被禁止參與交易。
（8）補充市場調節(jié)機制內容
對市場調節(jié)機制，《條例》（征求意見稿）補充規(guī)定了“建立漲跌幅限制、風險警示、異常交易處理、違規(guī)違約處理、交易爭議處理等管理制度”，可以通過拍賣、從市場買回碳排放權進行市場調節(jié)，相關收入、支出納入中央預算安排。
（9）對因重點排放單位退出引起的配額結余或履約義務做出規(guī)定
此前的《條例》（送審稿），對【重點排放單位調整】做出了規(guī)定，要求“重點排放單位關閉、停產、合并或生產發(fā)生重大變化的，省級碳交易主管部門在國家碳交易注冊登記系統(tǒng)對相關信息進行變更登記，并報國務院碳交易主管部門備案”。但是這個【重點排放單位調整】似乎既包括因合并符合重點排放單位確定條件的，也包括不符合條件而不再按照重點排放單位管理的。此外，對于不符合重點排放單位確定條件的企業(yè)，如有配額結余或者沒有履行清繳義務，也沒有做出明確規(guī)定應如何處理。
本次《條例》（征求意見稿）對因關閉、分立、溫室氣體排放量變化大等原因不再符合重點排放單位條件的企業(yè)，做出了（退出規(guī)定），明確不再按照重點排放單位管理，同時規(guī)定這些退出的重點排放單位，如有結余的碳排放配額或者尚未履行配額清繳義務的，其權利義務承繼依照有關法律規(guī)定處理；預分配取得的相應碳排放配額，應在注冊登記系統(tǒng)注銷。
（10）違法成本有升有降
與此前的《條例》（送審稿）相比，本次《條例》（征求意見稿）中規(guī)定的違法成本有升有降，如：重點排放單位的違法成本相對之前有所下降，如違反《條例》規(guī)定，責令限期改正，逾期拒不改正的，之前最低處以10元罰款，最高處以100萬的罰款；而本次《條例》（征求意見稿），最低違法成本下降到5萬元，最高僅有20萬元。對于未按時足額履約的，最低罰款也從之前的3倍年度市場均價下調為2倍年度市場均價，而且刪掉了對逾期不繳納罰款的加罰。對核查機構的違規(guī)處罰力度較之前有所下降（詳見下表1）。對重點排放單位違法處罰力度的減弱，勢必會影響履約效果。
此外，《條例》（征求意見稿）刪除了對交易機構責任的規(guī)定，增加了對交易主體責任和抗拒監(jiān)督檢查責任的規(guī)定（詳見下表1）。

表1：《條例》違法成本比較 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

法律責任類型

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違法具體內容 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com

《條例》（送審稿） 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

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重點排放單位責任

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違反《條例》規(guī)定，責令限期改正，逾期拒不改正 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

處以10-100萬元罰款 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

處5 -20 萬元罰款

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未按時足額履約 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

對不足的配額量，按前一年配額市場均價3-5倍的罰款，同時在其下一分配時段的配額中扣除。逾期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款。 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com

對不足的配額量，按照該年度市場均價計算的碳排放配額價值2-5 倍以下罰款。 本+文`內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

核查機構責任 本+文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 ta np ai fan g.com

違反《條例》規(guī)定，責令限期改正 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com

逾期未改正的，處以10-100萬元罰款；情節(jié)嚴重的，由國務院碳交易主管部門責令其暫停核查業(yè)務，并會同有關部門，取消該核查機構資質；給重點排放單位造成經濟損失的，承擔賠償責任

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沒收違法所得，并處2 -10 萬元罰款；逾期拒不改正或者有其他嚴重情節(jié)的，禁止其從事核查工作。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

交易主體責任

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違反《條例》規(guī)定，責令限期改正

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沒收違法所得；逾期拒不改正的，處違法行為涉及金額5-10 倍罰款；情節(jié)嚴重的，注銷其碳排放配額，禁止3 年內參與碳排放權交易 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m

交易機構責任

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違反《條例》規(guī)定，責令限期改正。逾期未改正的， 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om

處以10-100萬元罰款；情節(jié)嚴重的，暫停交易業(yè)務，或取消其交易機構資質;給交易參與者造成經濟損失的，承擔賠償責任。

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抗拒監(jiān)督檢查責任

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重點排放單位、核查機構、其他自愿參與碳排放權交易的單位等有關單位和個人違反本條例規(guī)定，拒絕、阻撓監(jiān)督檢查的由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，

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對違法單位處2 -10萬元罰款，對違法個人處1000 -5000元罰款 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om

另外，《條例》（征求意見稿）也對“名詞解釋”的內容做出了調整，如：此前的【國家核證自愿減排量】（是指國務院碳交易主管部門依據相關規(guī)定備案并在國家注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體自愿減排量，簡稱CCER）調整為“碳減排指標”（是指對碳排放權交易覆蓋范圍以外的活動所產生減排量簽發(fā)的指標，經國務院生態(tài)環(huán)境主管部門認可后，可用于抵消重點排放單位的溫室氣體排放）。其它名詞解釋變化，不再一一贅述。
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