電力領域探索新能源市場化支持機制
——評可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度
摘要：
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2月3日，發(fā)改委、財政部、能源局發(fā)布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》，擬自7月1日起在全國試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認購，并將自2018年起啟動強制約束交易。這標志著我國新能源開發(fā)利用的扶持政策，正在從“剛性的直接補貼”，向“市場化導向”的機制轉型。
綠證制度是對可再生能源發(fā)電量核發(fā)“綠色電力證書”，用以向電網企業(yè)等相關市場主體出售，用作完成該企業(yè)綠電消納任務的證明。
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綠證制度取代電價補貼，主要有兩方面特點：對發(fā)電企業(yè)而言，盡管在補貼金額上沒有優(yōu)勢，但能夠避免補貼款拖欠的問題，加快回款，優(yōu)化現(xiàn)金流；對電網企業(yè)而言，能夠提升綠電消納的靈活性，在提升總體消納規(guī)模的同時，保障電網安全平穩(wěn)。
美國、英國、荷蘭、澳大利亞等二十多個國家已經實行了綠證制度，是可再生能源產業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效措施。
試行期間，需要加緊明確綠電總量目標、消納目標分配方案、明確試行期綠證在正式運行后的存續(xù)，并根據(jù)情況確定交易市場結構。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
關鍵詞：可再生能源發(fā)電 綠色電力證書 交易市場 內.容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網 t a np ai f an g.com
2017年2月3日，國家發(fā)改委、財政部、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》（發(fā)改能源〔2017〕132號）（下稱《通知》），提出擬自2017年7月1日起在全國范圍內試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認購，以引導全社會綠色消費、促進清潔能源消納利用、進一步完善風電和光伏發(fā)電的補貼機制。通知明確了綠色電力證書的核發(fā)、管理以及自愿認購和交易的相關機制建設任務，同時指出，將根據(jù)市場認購情況，自2018年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易。
綠色電力證書核發(fā)和認購交易制度（下文簡稱為“綠證制度”）的推出，標志著我國新能源開發(fā)利用的扶持政策，正在醞釀逐步從“剛性的直接補貼”，向“市場化導向”的機制轉型，能夠豐富我國新能源管理體制，在緩解財政壓力的同時，提高扶持政策的靈活性、優(yōu)化政策效果，對鼓勵可再生能源長期、穩(wěn)定、健康發(fā)展將產生深遠的影響。
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一、綠證制度的主要內容及意義 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
一個典型的綠證制度，其完整的體系包括綠證核發(fā)、綠電消納指標分配、綠證交易轉讓，以及履約核查四個方面：首先，由政府主管部門對可再生能源發(fā)電企業(yè)所發(fā)的電量（綠電），核發(fā)相應數(shù)量的“綠色電力證書”，可以用于出售或轉讓；同時，政府向輸配電企業(yè)（電網）分配一定的綠電消納指標，要求其在一定時間內必須購買不低于給定量的綠電；電網企業(yè)可以在從可再生能源發(fā)電企業(yè)購入電量時捆綁購入綠證，在電網無法消納足量綠電時，也可以在二級市場向綠證持有人單獨購入綠證，而消納量重組的電網企業(yè)可以選擇單獨購入綠電，或捆綁購入綠電和綠證后轉售綠證獲利；最后，電網企業(yè)按期向政府主管部門清繳一定量的證書，以作為該企業(yè)完成綠電消納指標的證明，沒能完成指標的企業(yè)將面臨一定的處罰。在實踐過程中，視電力市場具體結構，以及政策的不同，綠證的購買主體也可能是終端電力消費者、發(fā)電企業(yè)，甚至政府本身。綠證制度是利用市場化的機制，鼓勵可再生能源開發(fā)利用的常用手段之一。 本`文@內-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網 ta n pa i fa ng . co m
目前我國對可再生能源發(fā)電的扶持政策，在供給側以“可再生能源電價附加費”補貼為核心，由中央財政直接向可再生能源發(fā)電企業(yè)提供資金補貼（Feed-in-Tariff），鼓勵綠電供給；而在輸配電環(huán)節(jié)則采取保障性收購制度，確保電網對綠電的消納。然而在實際操作過程中，面臨了一系列問題。在供給側，一方面可再生能源作為新興的產業(yè)，技術成本、市場形勢都存在較大的不確定性，變化較快。而通過中央財政補貼的方式，補貼標準的調整需要經過繁復的行政甚至立法流程，具有很強的剛性，不便于靈活調整。另一方面，直接補貼模式給中央財政帶來較大壓力，且審核流程復雜、周期較長，在實踐中常出現(xiàn)補貼拖欠現(xiàn)象，嚴重地影響了可再生能源發(fā)電企業(yè)的正常經營，也降低了投資開發(fā)的積極性。在綠證制度下，綠色證書的價格將能夠隨市場供需隨時變化，提升了扶持政策面對技術、政策、經濟形勢等因素的變化相應調整的靈活性。此外，發(fā)電企業(yè)售出綠證，即可獲得相應的收益，相比于補貼制度能夠加快回款，優(yōu)化現(xiàn)金流。
在輸配電環(huán)節(jié)，由于可再生能源發(fā)電大多具有間歇性，會給電網帶來額外的負荷，因此在沒有政策約束的條件下，電網企業(yè)傾向于減少綠電的消納，以降低電網負荷變化的風險、提升安全性與穩(wěn)定性?？稍偕茉窗l(fā)電強制上網、保障性收購等制度，為各地方電網設定了固定的可再生能源消納比例，但這也在客觀上增加了電網的負擔，尤其是在外生設定的剛性目標下，電網無法根據(jù)具體的資源與技術條件，調整可再生電力消納幅度。而在綠色證書制度下，輸配電企業(yè)在直接消納成本過高，或者技術條件不滿足時，可以通過購入證書滿足政策需求；而反過來，這也鼓勵了條件優(yōu)良的地區(qū)更多地消納綠電，獲得綠證并出售獲利?？梢姡G證制度的推行有助于提高可再生能源開發(fā)利用的靈活性、鼓勵電網企業(yè)主動提高綠電消納規(guī)模，同時也有助于保障電網系統(tǒng)整體的平穩(wěn)性。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
為了鼓勵技術進步和市場化發(fā)展，我國現(xiàn)有的可再生能源相關補貼正在穩(wěn)步“退潮”，而基于靈活的市場機制產生的綠證制度有望全面取代現(xiàn)有的補貼。從此次《通知》的內容中，不難看出國家用市場化的綠證制度逐步取代剛性補貼的用意，并且力求實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，主要表現(xiàn)在四個方面：
在可再生能源發(fā)電納入綠證核發(fā)范圍的設定上，針對性地選擇了消納問題較為嚴重的陸上風電和集中式光伏發(fā)電，而沒有包含海上風電、分布式光伏發(fā)電，及其他種類的可再生能源發(fā)電； 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
在認購制度方面，暫時采取自愿性原則，認購主體包括各級政府機關、企事業(yè)單位、社會機構和個人，并由主管部門定期向社會發(fā)布綠證售賣信息，作為鼓勵。但2018年后，主管部門將為相關企業(yè)設定綠電強制性消納指標，從而轉為強制約束交易；
在綠證核發(fā)、登記、交易，以及相關信息系統(tǒng)和平臺的建設主體設置方面，也沿用了原有電價附加補貼的管理體系，即由國家可再生能源發(fā)電項目信息中心承擔。該中心由國家能源局于2015年9月設立，主要職責為管理全國可再生能源發(fā)電項目的核準、登記（備案）、建設、并網及運營等全生命周期信息管理，是目前國家可再生能源電價附加資金補貼核發(fā)的唯一信息來源口徑。 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com
最后，在綠證認購價格方面，《通知》規(guī)定了認購雙方以原有電價附加補貼標準為上限，協(xié)商或競價確定認購價格，確保平穩(wěn)過渡；同時規(guī)定，發(fā)電企業(yè)出售綠證后，相應的電量不再享受國家可再生能源電價附加補貼。對發(fā)電企業(yè)而言，盡管申領補貼與出售證書二選其一，且出售證書獲得的收入目前并不會高于補貼金額，但是企業(yè)將能夠立即獲得相應收入，從而緩解了補貼拖欠帶來的資金壓力，有助于優(yōu)化現(xiàn)金流。
盡管此次試行沒有為相關主體設定強制認購目標，但是通過政府主管部門的引導，探索性地開展綠證交易，理順從綠證核發(fā)、登記到交易管理和信息披露、核查的整個機制，能夠為2018年后全面推進綠證制度打下良好的基礎。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
二、綠證制度的理論基礎與國際經驗
可再生能源綠色電力證書是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是對可再生能源發(fā)電方式予以確認的一種指標[1]。由于可再生能源發(fā)電避免了傳統(tǒng)化石能源發(fā)電帶來的環(huán)境污染、健康損害等負外部性成本，因此能夠產生隱性的社會效益——這種社會效益的規(guī)模，與可再生能源發(fā)電量成正比。而綠證所能提供的，是獨立于發(fā)電過程的可再生電力計量工具。恰由于其獨立性，綠證也可以用作轉讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權的交易工具。
值得注意的是，綠證只能提供計量工具，但其價格卻由政府部門設定的綠證總量目標決定。綠債制度的定價邏輯如下：在給定可再生能源發(fā)電總裝機容量的條件下，綠電的邊際成本隨著其發(fā)電總量的增加而提高，而邊際成本與基本電價之間的差價如果能夠由綠證價格抵補，發(fā)電企業(yè)便有發(fā)電的動力——由此便決定了綠證的市場供給。而綠證可以由政府購買，或者由政府要求電力企業(yè)，及其他市場機構、社會團體以及終端電力用戶購買，也可以由市場主體自愿購買。當設定的總目標與綠證總供給（也即綠電發(fā)電總量）相一致時，市場出清，此時的綠電邊際成本與基礎電價之間的差價，即為綠證的出清價格。由此可見，可再生能源綠色電力證書的核發(fā)，以及政府制定并向相關市場主體分配的強制性綠電采購目標，是綠證制度順利推行的兩大基石[2]。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om
目前，美國、英國、荷蘭、澳大利亞、墨西哥、印度等20多個國家正在開展綠證交易。國際經驗表明，推行綠色電力證書交易，通過市場化的方式，給予生產清潔能源的發(fā)電企業(yè)必要的經濟補償，是可再生能源產業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效措施。 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
三、綠證制度在我國的未來發(fā)展
我國的綠證制度尚處于初步探索的階段，需要通過試行研究和建立相關基礎規(guī)則和體系，因此相關規(guī)定中還存在非常多的不完全的特征，主要體現(xiàn)在四方面： 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com
綠證認購采取自愿性的原則，通過社會公示的方式給以鼓勵，而沒有設定強制性的綠證認購指標； 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om
對綠證的定價限制，依據(jù)電價附加補貼標注設定上限，而非完全的市場定價； 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om
對于綠證的交易，目前僅規(guī)定了直接向可再生能源發(fā)電企業(yè)認購，而沒有涉及購入綠證的二次轉讓交易，即尚未形成真正的交易（二級）市場。
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綠證制度盡管在國外已經有較為豐富的實踐經驗，但是在我國特有的電力市場下，形成完整、合理、有效的制度體系，依然需要相當長時期的探索。這也是政策形成過程中必須經歷的過程——不論是電力市場改革，還是與綠證相似的碳配額市場，也都經歷了從自愿向強制、從區(qū)域試點向全面鋪開過渡的漸進過程。然而正如《通知》中已經明確的，將“根據(jù)市場認購情況，自2018年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易。”這意味著最晚到2018年，我國將會全面推行綠證制度，取代可再生能源發(fā)電附加費補貼。因此，在未來為期一年的試行期中，除了進一步明確綠證合法、登記、交易管理和統(tǒng)計核查等相關體制外，在機制設計上還面臨一些更為關鍵的問題，需要加以明確，包括： 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com
設定可再生能源發(fā)電總量目標：根據(jù)《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的目標，到2020年可再生能源利用將達到能源消費總量的15%，照此目標，可以大概匡算“十三五”期間各年可再生能源開發(fā)利用的目標。 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om
綠電消納目標的分配方案：與碳市場配額分配問題一樣，對于綠電消納指標的分配，是綠證制度的一大難題。按照國際經驗，主要有三種分配方式：向發(fā)電企業(yè)分配；向輸配電企業(yè)（電網）分配；以及向終端用戶分配。目前我國綠電產能充裕，電網消納是主要的瓶頸。另一方面，電力非市場化導致終端用戶無法選擇輸配電企業(yè)，及電力來源。因此，在我國現(xiàn)有電力市場環(huán)境下，向電網企業(yè)分配綠電消納指標是較為合理的選擇。但具體的分配方式有待研究，預計在分配過程中必將面臨激烈的博弈。
交易市場的基礎結構：是否允許綠證二次轉讓？如果可以二次轉讓，是否構建集中交易市場？是否引入做市商？此外，是否允許金融機構和投資者進入？這些問題也需要進一步的探討。合理的市場結構需要根據(jù)主體情況確定，即取決于指標的分配：如果向大型的電網公司分配，則市場購買主體非常有限，且各個電網公司覆蓋地域范圍廣，有足夠能力內部消化，因此沒有二級市場發(fā)展的空間；相反，如果消納指標的分配主體為地方電網公司，或者終端消費者等較小規(guī)模的主體，則設立二級市場將有助于提高市場運行的效率。 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
試行期間核發(fā)綠證的存續(xù)問題：由于試行期間采用自愿認購的原則，并且對綠證的定價設定了不高于“可再生能源電價附加”補貼標準的上限，因此可以預期在試行期間綠證的價格區(qū)間、定價邏輯將與2018年后正式啟動的強制約束下的交易機制有較大差異。允許試行期綠證存續(xù)到正式運行后繼續(xù)使用有助于提高試行期市場主體購買綠證的積極性，但由于試行期沒有強制的約束，同時存在限價，導致綠證需求不足、價格可能大幅低于正式啟動后的價格。因此允許試行期綠證全額結轉至正式運行期使用，可能妨礙市場公平性。具體機制的設計，需要結合試行期間的具體情況確定，但盡早明確相關方案，對于穩(wěn)定市場預期、促進平穩(wěn)過渡具有重要的作用。 （完） 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com
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