如何做好PPP 項目前期準(zhǔn)備工作？有哪些相關(guān)建議？

一、熱點關(guān)注

劉海春（咨詢類 四川省迅達(dá)工程咨詢監(jiān)理有限公司）： 如何做好 PPP 項目前期準(zhǔn)備工作？有哪些相關(guān)建議？

二、交流實錄

王守清（學(xué)術(shù)類 清華大學(xué)）：首先，發(fā)改委和行業(yè)主管部委負(fù)責(zé)項目規(guī)劃和可研、審批與立項，一個項目沒有決定要做之前，就不要討論是否 PPP 的問題。其次，一個項目

是否用 PPP，要做模式比較，即物有所值評估，而物有所值不僅僅是一種方法，更重要的是一種理念，就是要比較，哪種模式更好（效率更高）就用哪種，因為各種模式有各自的優(yōu)缺點。如果政府沒有錢，而項目必須上，就應(yīng)允許政府在一定前提下借錢（現(xiàn)在是把這條路堵太死了），當(dāng)然也可以考慮 PPP，但如果 PPP 還不如政府借錢做得好，就不用PPP。另外，政府有錢也不一定就用傳統(tǒng)模式，要看是不是 PPP 更好?？傊镉兴档睦砟畋仨氂?，至于用什么評價方法是另一回事，但條例不會寫到方法這個層面這么細(xì)，但理念必須有。過去幾年把地方政府的其它路全堵死了，變成只有一條 PPP 路，這是不對的。再次，如果一個項目決定要做 PPP， 就要看是使用者付費(fèi)還是政府付費(fèi)，如果是政府付費(fèi)，這就要看政府的財政承受能力，這是財政系統(tǒng)的權(quán)力和職責(zé)，只要政府支付不起（加上該 PPP 項目帶來的溢價財政收入）， 就一票否決。從次是招標(biāo)評標(biāo)怎么選擇合適投資者的問題， 必須考慮中標(biāo)者的全過程能力，一個企業(yè)不行，就組成聯(lián)合

 

體。最后是監(jiān)管與支付問題，符合產(chǎn)出和績效要求，政府或 使用者就支付，不符合要求就扣減支付甚至罰款。這一點政府這一兩年開始重視了，這是很對的。

另外，做PPP 要進(jìn)行六個方面的評估。一是法律法規(guī)可行性，這個不必多言，制定PPP 條例正是為解決這個問題。二是項目可行性，除了傳統(tǒng)模式要評估的規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等可行性，PPP 最相關(guān)的是財務(wù)、合同、社會、配套等可行性。三是可融資性，包括兩方面，投資者自己有沒有錢和能不能找到志同道合的投資者一起出錢（股權(quán)投資）；以及能不能借到錢（債權(quán)融資）。四是可負(fù)擔(dān)性，如果是政府付費(fèi)或補(bǔ)貼，重點看政府的財政承受能力和信用；如果是使用者付費(fèi)，重點看市場需求和使用者支付意愿與能力，這些都涉及定價與調(diào)價問題。五是可執(zhí)行性，兩個方面，所有涉及政府審批的各種風(fēng)險，包括同級其它部門和上級政府的審批， 必須政府負(fù)責(zé)，故聯(lián)評聯(lián)審方法就比較合適，但目前地方上很多都是讓投資者去找各個政府部門跑流程，效率極低；另外，項目公司必須有全過程全方位的能力，如果投資者自己沒有能力，就必須有集成能力，例如，若是財務(wù)投資者主導(dǎo)PPP 項目，自己不一定會干什么，但是要能管分包商供貨商等其他人干好，項目出了問題還是自己要負(fù)責(zé)，對政府負(fù)責(zé)。 六是可監(jiān)管性，這是基于績效指標(biāo)和產(chǎn)出要求的，如果不說清楚，監(jiān)管就沒有依據(jù)，而且監(jiān)管并不僅僅是政府實施機(jī)關(guān)的事，還有相關(guān)政府部門在傳統(tǒng)模式下的監(jiān)管、社會公眾特別是使用者參與的監(jiān)管，如果是很專業(yè)方面的監(jiān)管，政府還

 

可以委托獨(dú)立第三方代表政府監(jiān)管。這些都是 PPP 最重要的方面，PPP 條例最好能體現(xiàn)，其它方面則是細(xì)節(jié)問題，PPP 條例可能不會涉及到，可以留待以后的 PPP 相關(guān)政策、指南、手冊和示范合同等明確。

楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中

心）：根據(jù)財金 113 號文等相關(guān)規(guī)定，PPP 項目全生命周期由識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段、移交階段組成，PPP 項目前期準(zhǔn)備工作應(yīng)包含項目立項、識別階段、準(zhǔn)備階段的全部工作。首先是建立組織管理機(jī)制，為項目運(yùn)行提供組織和人力保障。成立 PPP 項目領(lǐng)導(dǎo)小組，明確主管領(lǐng)導(dǎo)及實施管理機(jī)構(gòu)，層層壓實責(zé)任，明確職責(zé)分工，建立各部門及相關(guān)單位協(xié)作機(jī)制。特別要明確項目實施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等全生命周期管理工作。其次是確保項目前期合法合規(guī)。依法依規(guī)做好立項審批、環(huán)評環(huán)保、用地等相關(guān)立項審批手續(xù)，如：項目建議書、可行性研究報告、土地獲取及用地預(yù)審、規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價、水土保持等。再次是確保項目具備可行性和財政可承受。根據(jù)項目投資規(guī)模、提供的公共服務(wù)產(chǎn)品需求及價格調(diào)整機(jī)制、市場化程度、項目所屬領(lǐng)域、物有所值定性及定量評價、財政承受能力論證及相應(yīng)財務(wù)、債務(wù)等情況，充分論證是否適宜采用 PPP 模式。同時，要編制科學(xué)規(guī)范可行、可操作和財政可承受的實施方案，如果是存量項目還要進(jìn)行資產(chǎn)評估。最后是確保項目的績效和可持續(xù)發(fā)展。對整個項目的運(yùn)行要進(jìn)行充分的評估論證，要重點關(guān)注以下幾個方

 

面：一是項目采用PPP 模式實施后凸顯的資金績效、運(yùn)用績效，加強(qiáng)評估PPP 項目實施效益，真正體現(xiàn)物有所值，并帶動周邊地區(qū)發(fā)展；二是注重整體規(guī)劃及整個地區(qū)各類PPP 項目的協(xié)同促進(jìn)效應(yīng)，從而讓 PPP 模式實現(xiàn)“1+1＞2”的效果， 實現(xiàn)有序開發(fā)并健康持續(xù)發(fā)展。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

PPP 項目普遍具有合作期限較長、涉及領(lǐng)域較廣以及專業(yè)性較強(qiáng)的特點，如果前期準(zhǔn)備和論證不充分，欲速則不達(dá)，必然會給項目帶來持續(xù)性的不良影響。因此，對于政府方而言， 做好 PPP 項目的前期準(zhǔn)備工作是做好 PPP 項目的第一步，建議從以下方面重點把握：一是為項目推進(jìn)、實施提供組織保障。政府在正式啟動PPP 項目前，應(yīng)當(dāng)確定 PPP 工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并相應(yīng)建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確牽頭部門（實施機(jī)構(gòu)） 和其他各部門的職責(zé)和權(quán)限，確保項目的有序推進(jìn)和實施。二是明確項目產(chǎn)出范圍和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。項目產(chǎn)出范圍（包含項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營等）決定了項目運(yùn)作模式（BOT、BOO 等）的適用，而項目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)（建設(shè)規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)等）將直接作為政府方付費(fèi)的依據(jù)，因此項目產(chǎn)出范圍和標(biāo)準(zhǔn)的明確對于后續(xù)實施方案中運(yùn)作模式、政府付費(fèi)模式和績效考核標(biāo)準(zhǔn)的制定都十分關(guān)鍵。三是充分論證項目的可行性?？尚行哉撟C是后續(xù)準(zhǔn)備工作開展的前提，也是后續(xù)開展物有所值和財政承受能力論證的重要基礎(chǔ)。PPP 項目可行性論證既要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響等方面進(jìn)行充分分析和論證，也要從政

 

府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險管理方面，對項目是否適宜采用PPP 模式從實施的可行性、必要性、緊急性等方面作出分析、論證、篩選和儲備。四是關(guān)注經(jīng)濟(jì)測算指標(biāo)和模型的合理性。實施 PPP 項目應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)充分論證，但是在實踐中項目前期論證存在經(jīng)濟(jì)分析不到位，測算不嚴(yán)謹(jǐn)，論證不充分的問題，對未來政府的支出責(zé)任和項目的可行性帶來隱患。對此，政府方除基于項目實際情況制定完善經(jīng)濟(jì)評價體系，審查核心財務(wù)指標(biāo)測算基準(zhǔn)的合理性之外，應(yīng)適時開展市場測試工作并根據(jù)測試結(jié)果調(diào)整財務(wù)模型和財務(wù)指標(biāo)。五是全面識別項目的風(fēng)險并合理分配。受外部環(huán)境的變化和影響，PPP 項目的實際運(yùn)作與預(yù)期目標(biāo)往往會有不同方向及程度的偏離，因此在項目準(zhǔn)備工作中，政府方應(yīng)主動識別風(fēng)險、制定應(yīng)對風(fēng)險的措施，防止未知風(fēng)險的發(fā)生。以使用者付費(fèi)類型項目為例，該類項目通常由社會資本承擔(dān)項目運(yùn)營過程中的市場/收費(fèi)風(fēng) 險，但是對于銷售渠道（如電/水網(wǎng)）由政府控制的項目或 者政府對于付費(fèi)定價具有主導(dǎo)權(quán)的項目，則政府應(yīng)給予最低需求保障或排他性擔(dān)保以實現(xiàn)風(fēng)險的合理分擔(dān)；。六是配套措施的跟進(jìn)與落實。為項目的有序推進(jìn)，政府方應(yīng)提前制定配套措施的實施計劃，包括項目所涉土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施的提供，征地拆遷計劃的落實以及項目所需的上下游服務(wù)供應(yīng)商與項目社會資本之間協(xié)調(diào)安排等。

另外，做好 PPP 項目的前期準(zhǔn)備工作對于社會資本充分

了解項目風(fēng)險，合理制定項目投標(biāo)報價方案以及項目后續(xù)的

 

實施開展也至關(guān)重要。對于社會資本而言，應(yīng)同樣注意：一 是全面審查項目的合規(guī)性。合規(guī)性是保障項目可持續(xù)實施的前提，對于 PPP 項目而言尤其重要。項目前期立項文件的完備性、運(yùn)作模式的合規(guī)性以及收益回報的保障措施等是項目整體合規(guī)性的重要方面，同時也作為社會資本是否參與項目的決策因素。二是充分調(diào)研項目的經(jīng)濟(jì)可行性，特別是項目投資回報的來源。如對于使用者付費(fèi)類型項目，不能過于依 賴于政府提供的測算數(shù)據(jù)，而應(yīng)提前開展市場調(diào)研工作，重點審查項目可預(yù)期收益的真實水平并相應(yīng)制定合理報價，以實現(xiàn)項目未來現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。三是合理判斷項目的可融資性。項目可融資性直接影響項目執(zhí)行階段的可行性，由于通 常情況下項目的投融資風(fēng)險均由社會資本承擔(dān)，因此建議社會資本在項目前期就重點關(guān)注項目的可融資性，包括項目的回報和調(diào)價機(jī)制、收益的具體來源以及政府提供的其他保障措施等，并與銀行等金融機(jī)構(gòu)提前做好充分溝通，以保障項目投融資方案能夠順利落實。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務(wù)所）：PPP 項目前期

準(zhǔn)備工作，一般是指政府職能部門、事業(yè)單位或社會資本在PPP 項目識別、準(zhǔn)備等階段，根據(jù)法律、行政法規(guī)或其他政策性文件應(yīng)完成的準(zhǔn)備、驗證、審批等工作。下面將結(jié)合項 目推進(jìn)的各個階段的工作內(nèi)容，對PPP 項目前期準(zhǔn)備工作應(yīng)注意的事項進(jìn)行分析。一是PPP 項目前期準(zhǔn)備時應(yīng)注意PPP 模式可適用范圍的識別。原則上PPP 模式適用于政府負(fù)有提供義務(wù)，適宜由社會資本承擔(dān)、投資規(guī)模大、需求穩(wěn)定、產(chǎn)

 

出明確的公共服務(wù)項目，政府職能部門、事業(yè)單位或社會資本在發(fā)起 PPP 項目時，應(yīng)注意項目性質(zhì)的識別。僅涉及工程建設(shè)，不涉及運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容的項目、財政支出責(zé)任占比超過

5 的地區(qū)新上的政府付費(fèi)項目、財政支出責(zé)任占比超過 10的地區(qū)的項目、商業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目均不適合采用 PPP 模式。實踐中除項目本身的性質(zhì)外，還應(yīng)關(guān)注項目所在地的財 政狀況，綜合考慮可采用 PPP 模式的項目范圍。二是 PPP 項目前期準(zhǔn)備時應(yīng)注意編寫的PPP 項目實施方案的規(guī)范性。編寫 PPP 項目實施方案，應(yīng)在結(jié)合項目實際情況的基礎(chǔ)上，參照相應(yīng)的政策規(guī)范進(jìn)行編寫，保證項目實施方案內(nèi)容的完整性。同時，應(yīng)重點關(guān)注項目交易結(jié)構(gòu)、項目采購和績效考核 的內(nèi)容，即項目實施方案的交易結(jié)構(gòu)應(yīng)滿足國家對項目資本金的最低要求，不得出現(xiàn)政府或政府指定主體向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的內(nèi)容，也不得存在擔(dān)保、還款承諾等內(nèi)容。項目實施方案中的項目采購應(yīng) 明確采購方式和適用的采購規(guī)范，做到采購適用的規(guī)范清晰明了，明確是否適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”等內(nèi)容。項目實施方案的績效考核部分，應(yīng)建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。在內(nèi)容滿足規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)注意將滿足規(guī) 范要求的項目實施方案報政府審批。三是 PPP 項目前期準(zhǔn)備時應(yīng)注意規(guī)范財政承受能力論證和物有所值評價。開展項目財政承受能力論證時，對未來財政支出增長預(yù)測應(yīng)注意與已有項目保持一致，除非污水、垃圾處理等依照收支兩條線管

 

理的 PPP 項目，不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排PPP 項目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，涉及跨區(qū)域財政預(yù)算支出安排的，應(yīng)注意按照各自承擔(dān)的財政支出責(zé)任分別進(jìn)行論證。開展項目物有所值評價時，除定性評價外，應(yīng)注意項目物有所值定量評價，計算 PSC 值、PPP 值時所采用的參數(shù)應(yīng)注意同地區(qū)相同或相似項目的保持一致。四是 PPP 項目前期準(zhǔn)備時應(yīng)注意與項目立項審批等手續(xù)的協(xié)調(diào)。涉及政府出資的PPP 項目，應(yīng)按照政府投資項目進(jìn)行審批，依次審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計（核定概算）等文件，明確政府投資資金的投資計劃。實行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項目，應(yīng)根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》及相關(guān)規(guī)定， 由相應(yīng)的核準(zhǔn)或備案機(jī)關(guān)履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)。若項目需變更項目法人的，則應(yīng)在批復(fù)文件中明確規(guī)定可以根據(jù)社會資本方選擇結(jié)果依法變更項目法人。保證 PPP 項目實施與傳統(tǒng)項目立項制度的協(xié)調(diào)。若涉及存量項目國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)按照國有資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定履行相應(yīng)的審批、備案手續(xù)。最后，隨著《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號）的出臺，將符合規(guī)定的 PPP 協(xié)議發(fā)生爭議認(rèn)定為行政協(xié)議爭議，應(yīng)按照行政訴訟進(jìn)行處 理，而行政訴訟案件適用的規(guī)范比民事訴訟適用規(guī)范的范圍更大，爭議解決過程中更加重視項目準(zhǔn)備過程中政府實施行為的合法性，因此準(zhǔn)備過程中應(yīng)重點關(guān)注、審查 PPP 項目準(zhǔn)備階段工作內(nèi)容的合法性、合規(guī)性，若發(fā)現(xiàn) PPP 項目準(zhǔn)備過程中存在違規(guī)行為的，應(yīng)及時采取補(bǔ)救措施，避免影響PPP

 

項目后續(xù)工作的開展。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）： 為進(jìn)一步做好PPP 項目前期準(zhǔn)備工作，推進(jìn)項目順利落地，

合理有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障 PPP 項目持續(xù)健康發(fā)展，提出如下建議：一是要做好扎實的項目立項工作，建議開展績效評估，重點論證立項必要性、績效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟(jì)性（物有所值情況）、財政可承受性與實施方案可操作性。行業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)項目可行性論證，保障項目建設(shè)的可行性與投資合理性，引入優(yōu)質(zhì)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)。各級財政部門要配合行業(yè)主管部門、項目實施機(jī)構(gòu)做好物有所值評價及實施方案編制工作，做實財政承受能力論證，嚴(yán)守政策紅線，優(yōu)化實施方案，為項目順利落地提供有效保障。二是積極開展市場測試，讓金融機(jī)構(gòu)和潛在社會資本提前參與到項目前期工作中來。PPP 市場測試是政府方的項目需求與金融機(jī)構(gòu)和社會資本投資回報訴求有 效對接的重要環(huán)節(jié)，如果在前期未建立科學(xué)充分的溝通機(jī) 制，易使咨詢方案與實際情況相背離，項目內(nèi)容無法得到充分響應(yīng)，引發(fā)采購失敗、融資不暢、建設(shè)受阻等諸多問題。因此為了保障PPP 項目的順利推進(jìn)，政府方在前期應(yīng)積極開展市場測試，重視金融機(jī)構(gòu)和潛在社會資本的意見和建議， 就投資回報、風(fēng)險分擔(dān)在內(nèi)的關(guān)鍵條件進(jìn)行博弈，使項目的設(shè)計方案和條件設(shè)置更加契合雙方需求，合理把控項目風(fēng) 險，提高政府財政資金使用效率。三是對潛在社會資本進(jìn)行盡職調(diào)查，根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，對

 

潛在社會資本的資金實力、運(yùn)營能力、項目訴求等因素進(jìn)行分析研究，與潛在合適的社會資本進(jìn)行溝通，組織調(diào)研及考 察，確保項目后期融資、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)的順利開展。

彭潤中（學(xué)術(shù)類 上海國家會計學(xué)院）：PPP 項目前期準(zhǔn)

備工作是PPP 項目能否在項目全生命周期內(nèi)實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)。如何界定 PPP 項目前期準(zhǔn)備，個人理解應(yīng)為項目采購之前的全部相關(guān)工作?；谶@一界定，前期準(zhǔn)備應(yīng)做好以下幾方面工作。一是項目可行性論證?？尚行哉撟C包括對項目建設(shè)必要性、技術(shù)可行性、社會經(jīng)濟(jì)效益等方面的論證，可行性論證是后續(xù)準(zhǔn)備工作的前提，也是后續(xù)開展VFM 論證的重要基礎(chǔ)。二是項目立項。我國現(xiàn)行投資管理模式按項目投資資金來源區(qū)分為審批制、核準(zhǔn)制、備案制三種管理模式。目前 PPP 項目的三種回報機(jī)制中，政府付費(fèi)和 VGF 適用于審批制和核準(zhǔn)制兩種模式。因此，項目立項需按對應(yīng)的投資管理模式要求，按政策和程序要求向投資主管部門申報完成立項。從前期一些項目來看，一些 PPP 項目由于前期立項欠規(guī)范，導(dǎo)致后續(xù)工作受到很大影響甚至無法開展。三是項目 VFM 和財政承受能力論證及實施方案編制。根據(jù)前期兩論證和實施方案的情況，建議加快頒布兩個論證的操作指南及方案編制指南。同時，加強(qiáng)對參與該項工作的第三方機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和有效監(jiān)管，提高兩論證和實施方案的質(zhì)量。四是項目準(zhǔn)備階段需明確 PPP 項目的績效管理方法。個人認(rèn)為，PPP 項目績效管理整體上可參照目前財政支出績效管理框架，在評價指標(biāo)方面，需要財政部門和行業(yè)主管部門共同確定相關(guān)評

 

價指標(biāo)，并盡可能與相應(yīng)的行業(yè)評價指標(biāo)相銜接。對于新建項目，建議將績效管理分為建設(shè)期績效管理和運(yùn)營期績效管理兩個部分。

王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評估（北京）有限公司山

東分公司）：首先要做好 PPP 項目篩選工作。關(guān)于 PPP 項目的篩選，一是要選擇符合能源、交通運(yùn)輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，禁止不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的項目、因涉及國家安全或重大公共利益不適宜由社會資本承擔(dān)以及僅涉及工程建設(shè)無運(yùn)營內(nèi)容的項目采用 PPP 模式；二是要結(jié)合當(dāng)?shù)匾?guī)劃發(fā)展需要，推動公共需求迫切的項目開展PPP 模式；三是利用國家鼓勵及扶持地方發(fā)展的各項優(yōu)惠政策，統(tǒng)籌中央補(bǔ)助資金及地方配套政策，推動重大公共產(chǎn)品及服務(wù)項目優(yōu)先采用PPP 模式；四是推動PPP 助力國家政策實施，服務(wù)脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興工程、加快改革創(chuàng)新、服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

其次要做好 PPP 項目立項工作。為地區(qū)發(fā)展需要，地方

政府結(jié)合自身可支配的財力綜合考量公共期盼，做好項目前期調(diào)研、立項工作，要做到四個牢記：一是牢記為人民服務(wù)宗旨，推動服務(wù)大局、響應(yīng)國策、惠及百姓的政策支持類 PPP 項目；二是牢記量力而行、盡力而為，切忌不切實際的盲目投資，造成國家社會損失為下屆政府平添沉重的負(fù)擔(dān)；三是牢記創(chuàng)新營商環(huán)境的建設(shè)，借用 PPP 模式促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，

 

利用放管服打造當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，促進(jìn)各類經(jīng)濟(jì)實體健康發(fā) 展，增添社會經(jīng)濟(jì)活力；四是牢記“功成不必在我、功成必定有我”的初心，以勇于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任、敢于作為的魄力，腳踏實地推動化解地方政府債務(wù)及地方重大投資 PPP 項目開展。

再次要做好 PPP 項目謀劃工作。公共產(chǎn)品及服務(wù)項目采用 PPP 模式，要做好前期的謀劃調(diào)研工作。在地方發(fā)展規(guī)劃、社會公眾訴求、項目投資規(guī)模、存量債務(wù)化解、投融資政策、 社會資本投資潛力、市場融資可行性等方面要做到謀后而定、行且堅毅。必要時聘請專業(yè)咨詢團(tuán)隊開展項目前期調(diào)研， 提出項目采用PPP 模式可行性建議，全面綜合涵蓋上述各方關(guān)切，助力政府投資決策。復(fù)次要界定 PPP 項目邊界條件。PPP 模式的項目邊界條件是項目合作的核心內(nèi)容，在調(diào)研決策的基礎(chǔ)上對PPP 項目各方的責(zé)、權(quán)、利劃分，是 PPP 項目參與方承擔(dān)風(fēng)險的底線。主要包括資產(chǎn)權(quán)屬歸屬、項目建設(shè)運(yùn)營產(chǎn)出、合作雙方責(zé)任、風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任、合作期限、回報機(jī)制、收益補(bǔ)償、績效評價、合同變更、履約保障、應(yīng)急機(jī)制、臨時接管、提前終止等方面。又次做好 PPP 項目實施方案。PPP 項目實施方案，是對項目概況、風(fēng)險分配框架、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、邊界條件、監(jiān)督管理架構(gòu)、項目采購、財務(wù)測算等內(nèi)容從專業(yè)角度進(jìn)行設(shè)計與編制。必要時實施機(jī)構(gòu)可聘請咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)，同時也要借助行業(yè)部門及專家的力量對實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證工作進(jìn)行評定分析。從次開展 PPP 項目物有

 

所值評價。借鑒物有所值（VFM）評價方法，綜合考慮公共 服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、項目產(chǎn)出質(zhì)量、關(guān)鍵績效指標(biāo)、支付方式、融資方案和財政補(bǔ)貼等要素，從定性和定量等方面開展物有所值評價工作。物有所值評價審核未通過的項 目，項目實施機(jī)構(gòu)可對實施方案進(jìn)行調(diào)整，并重新開展物有所值評價后提請本級財政部門審核，仍未通過的，不宜采用PPP 模式。

最后開展財政承受能力論證工作。通過物有所值評價的

項目，由財政部門根據(jù)項目實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告，統(tǒng)籌本級全部己實施和擬實施 PPP 項目的各年度財政支出責(zé)任，并綜合考慮行業(yè)和領(lǐng)域均衡性后，出具財政承受能力論證意見。簡而言之，PPP 項目能夠順利實施，其前期的調(diào)研、分析、決策十分關(guān)鍵，甚至是PPP 項目成敗的核心要素。因此建議地方政府在開展PPP 模式之前，一定要做好前期投資規(guī)劃、方案設(shè)計、邊界界定， 責(zé)任劃分等工作，借助專家團(tuán)隊提供專業(yè)分析，可以幫助政府投資決策，促進(jìn) PPP 項目健康有序發(fā)展，真正起到事半功倍的效果。

段志文（財務(wù)類 中鐵建黃河投資建設(shè)有限公司）：PPP

項目資金體量大、合作期限長、參與主體多、不確定性因素多，誰都無法準(zhǔn)確預(yù)測十幾二三十年的未來，因此，如果前期準(zhǔn)備論證不充分，風(fēng)險分配不平衡，不僅會使項目落地難， 也給后續(xù)長期運(yùn)營帶來無盡的麻煩糾纏。PPP 項目只有前期的準(zhǔn)備充分了，后期的實施才能更加順利，否則，欲速則不

 

達(dá)。如何做好PPP 項目前期準(zhǔn)備工作，談幾點個人的看法。一是要圍繞 PPP 項目合同做好前期的各項論證。核心要義是按照“地位平等、公平公正”原則，落實 PPP 項目合同體系構(gòu)建。項目可研、兩評一案、各種測算測試，都是圍繞PPP 項目合同的“合理收益、風(fēng)險合理分擔(dān)”原則能夠有效貫徹來做的前期鋪墊，任何脫離該原則的合作邏輯，其后果，要么是社會資本難以接受使得項目無地可落，要么是責(zé)權(quán)利邊界不清使得項目實施過程麻煩不斷。社會資本對項目要有合理預(yù)期，政府也要聽得進(jìn)別人的意見建議，雙方要按平衡的原則把未來幾十年的事情邏輯演變做好前期推演。PPP 前期工作準(zhǔn)備急不得。二是投資風(fēng)險要合理鎖定。投資超概算、超政府預(yù)算似乎已成為基建行業(yè)的常態(tài)和慣例，各種審計審價、變更確認(rèn)已成為基建行業(yè)最麻煩不斷的頭痛事、心頭病， 歸根結(jié)底是項目設(shè)計深度不夠、前期約定不清，投資額心中無底。我們建議，PPP 項目的前期設(shè)計深度至少要達(dá)到初步設(shè)計深度，把項目的范圍、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求進(jìn)行清晰的約定， 并給與社會資本合理的優(yōu)化空間、合理的優(yōu)化成果回報之合同約定，使其承擔(dān)的投資風(fēng)險與其得到的回報相匹配。PPP 項目前期設(shè)計工作粗不得。三是運(yùn)營風(fēng)險分配要適度?？裳蓄A(yù)測的使用量風(fēng)險不可過度轉(zhuǎn)移到社會資本方，社會資本方承擔(dān)可研預(yù)測不準(zhǔn)的風(fēng)險顯然有失公平，增量部分才是社會資本的責(zé)任義務(wù)，理所應(yīng)當(dāng)也應(yīng)獲得對應(yīng)的回報， 政府理應(yīng)承擔(dān)最低保底量、最低保底價?？冃Э己艘?guī)范、適度，合同約定標(biāo)準(zhǔn)是績效考核、支付服務(wù)價格的唯一合法

 

依據(jù)。PPP 風(fēng)險分配機(jī)制模糊不得。四是要重視 PPP 可融資性。融資功能不是PPP 的唯一，但可融資性一定是很重要的前提。PPP 是基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，是政府的責(zé)任義務(wù)，保證項目的可融資性是政府首要考慮?？扇谫Y性的前提是要有合理的回報水平、一定的信用保障，政府的“砍價”部門要有底線思維，要統(tǒng)籌不同所有制、不同利益訴求主體的平衡， 統(tǒng)籌股權(quán)債權(quán)融資的可實施性。PPP 項目可融資性的這口鍋， 政府甩不得 。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：三點建

議：一是風(fēng)險合理分擔(dān)是前期工作的核心。清晰的邊界條件、 合理的風(fēng)險分擔(dān)是包括 PPP 項目在內(nèi)的所有項目成功的關(guān)鍵。而PPP 項目對風(fēng)險合理分擔(dān)的要求更高，風(fēng)險分擔(dān)的最終成果是合同文件中的每一個條款，這是未來 PPP 項目執(zhí)行實施的基礎(chǔ)，也是 PPP 項目頂層設(shè)計的要求。二是市場測試適當(dāng)前行。PPP 項目前期準(zhǔn)備工作不是閉門造車，應(yīng)通過合法路徑，積極聽取潛在社會資本的合理化建議和意見，包括實施內(nèi)容、投資金額、投資回報率、未來運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容，績效考核等。PPP 項目前期準(zhǔn)備工作既要有前瞻性，也要有落地性，故在形成工作成果之前，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖袌鰷y試。三是進(jìn)一步吸收國際上最佳慣例和成熟經(jīng)驗。例如，綠色金融、 氣候變化應(yīng)對、ESG 投資理念等，在國際上已經(jīng)發(fā)展了較長時間，概念早已深入人心，并形成了一些良好慣例和成熟體系，應(yīng)考慮中國特色，予以轉(zhuǎn)化并應(yīng)用于中國 PPP 實踐之中， 相應(yīng)地 PPP 項目的前期準(zhǔn)備工作也應(yīng)有對應(yīng)的具體工作內(nèi)

 

容、成果體現(xiàn)，與國際接軌，促進(jìn)中國 PPP 的可持續(xù)性長久良性發(fā)展。

PPP 項目的前期準(zhǔn)備工作可以分為兩大類：一是項目本身實施的可行性和必要性，這主要是通過項目立項審批、國有資產(chǎn)評估審批等相關(guān)工作完成，這一項工作應(yīng)該依照相關(guān)法律規(guī)定開展，是包括 PPP 項目在內(nèi)的所有項目的基礎(chǔ)性工作。二是采用PPP 模式所必需的物有所值評價和財政承受能力論證，這一項工作是采用 PPP 模式必經(jīng)的工作。這兩項工作相輔相成、互為支撐、無縫對接，共同構(gòu)成 PPP 項目頂層設(shè)計的重要內(nèi)容，PPP 項目前期準(zhǔn)備工作的重要性不言而喻。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：一是選好項目，要

根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃，篩選出適合采用 PPP 模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目，優(yōu)先選擇適用由社會資本建設(shè)運(yùn)營、合作邊界清晰、有一定現(xiàn)金流的項目。二是做好項目的可研、立項報批及土地供應(yīng)、環(huán)評等項目審批手續(xù)。三是確定項目的實施機(jī)構(gòu)，通過公開的方式選擇合適的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，開展 PPP 項目方案編制及物有所值評價、財承論證工作。財政部門要認(rèn)真做好對兩評一案的審核和批復(fù)，并按規(guī)定程序報批。四是成立由分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥的項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，為推進(jìn)PPP 項目提供組織保障。五是組織 PPP 專家對項目方案進(jìn)行優(yōu)化，確保方案合法合規(guī)、科學(xué)合理。六是對潛在的社會資本、提供融資的金融機(jī)構(gòu)，要充分接觸溝通和方案測試，確保選擇到最優(yōu)的社會資本方和融資機(jī)構(gòu)。七是做好培訓(xùn)、宣傳工作，統(tǒng)一各方

 

面的思想認(rèn)識，消除一些片面的、不正確的看法，同時，對相關(guān)參與各方及時開展培訓(xùn)，掌握PPP 操作的要求、方法、路徑，確保不走偏、不變樣。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：

PPP 項目前期準(zhǔn)備工作是 PPP 項目的基石，只有準(zhǔn)備階段工作做扎實，PPP 項目才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。關(guān)于 PPP 項目前期準(zhǔn)備工作，財金 113 號文已經(jīng)做出了具體規(guī)定，除此之外，個人認(rèn)為從實務(wù)角度講，PPP 項目準(zhǔn)備還應(yīng)當(dāng)做好如下工作：首先，要重點做好項目的可融資性分析，資金市場調(diào)查，PPP 項目融資意向客戶市場調(diào)查。項目融資是 PPP 項目落地的關(guān)鍵，隨著 PPP 政策的收緊，PPP 項目存在融資難、審批時間長、資金使用期限短、融資成本高等問題。政府在準(zhǔn)備階段， 要與各金融機(jī)構(gòu)積極溝通，充分了解各金融機(jī)構(gòu)的投資意 愿、對社會資本方的要求，相應(yīng)調(diào)整項目實施方案、采購方案，使得后期選取的社會資本方能夠順利融資。建議要完善項目融資所需要的各項項目審批手續(xù)，為項目融資做好充分的準(zhǔn)備工作。其次，要做好對潛在社會資本方的市場測試工作。實踐證明，市場測試能夠確認(rèn)市場中 PPP 產(chǎn)品的平均成本和市場行情，是評判項目可行性、項目指標(biāo)設(shè)定科學(xué)性的一種行之有效的辦法，因此，政府要重視對社會資本方的市場測試工作，設(shè)定科學(xué)的程序進(jìn)行市場測試。避免盲目招標(biāo)， 導(dǎo)致項目流標(biāo)受挫。最后，要做好項目公眾民意測試工作。PPP 項目涉及到社會公眾的利益，公眾對 PPP 項目的反映和評價直接決定PPP 項目的成敗，所以在PPP 的各項環(huán)節(jié)要充

 

分調(diào)查民意，特別是PPP 項目的運(yùn)作模式、使用者付費(fèi)情況等要充分征求公眾意見。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限

公司）：PPP 項目前期準(zhǔn)備工作是否充分，直接關(guān)系到項目能否順利推進(jìn)，提幾點建議，供參考：一是 PPP 項目前期應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，政府有關(guān)部門應(yīng)對區(qū)域內(nèi)所有的 PPP 項目根據(jù)需求，做好項目的推進(jìn)次序，以滿足政府和社會公眾需求， 避免造成項目浪費(fèi)；二是 PPP 項目的應(yīng)做好推進(jìn)的統(tǒng)籌安排， 做好政府部門的配合，形成合力，推進(jìn)項目的聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制， 以保證項目推進(jìn)的進(jìn)度，以滿足項目推進(jìn)的需求；三是PPP 項目前期要做好市場測試，明晰項目的市場邊界條件，充分了解項目對社會資本的吸引力，市場的競爭程度，保障項目能夠順利落地；四是PPP 項目前期要做好項目可融資分析， 應(yīng)提前征求金融機(jī)構(gòu)對于項目融資結(jié)構(gòu)、融資成本的意見， 以保證項目能夠及時融資到位，保證項目落地。

劉窮志（學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)）：PPP 項目前期工作涉及項

目可行性論證、盡職調(diào)查、財務(wù)測算、實施方案編制和上報審批、協(xié)議擬定、采購文件發(fā)布、談判、簽約等。當(dāng)前前期 工作有三點建議：一是熟悉PPP 基本制度與最新政策。特別要熟悉PPP 操作指南、PPP 合同、財金 10 號文，還有與 PPP 相關(guān)的發(fā)改投資規(guī) 1098 號文、專項債政策等。二是財承論證。財政支出能力預(yù)測要科學(xué)、審慎、防范財政風(fēng)險，要充分考慮經(jīng)濟(jì)的周期性、體制性和結(jié)構(gòu)性三期疊加因素，密切關(guān)注中央與地方財政職能劃分改革進(jìn)展。三是做好“市場測

 

試”工作。PPP 舊指南中沒有市場測試，新指南征求意見稿中增加市場測試很有意義，增強(qiáng)了可行性研究，充分了社會資本競爭。

馬勇（行業(yè)類 中電建路橋集團(tuán)有限公司）：建議：一

是系統(tǒng)分析 PPP 項目在區(qū)域的作用，考慮項目對環(huán)保、生態(tài)、商業(yè)、發(fā)展環(huán)境的影響，發(fā)掘項目的潛在價值，如大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)產(chǎn)生的廢料能否與再生資源綜合利用統(tǒng)籌考慮， 遠(yuǎn)郊道路能否與太陽能電站相互接合；二是充分利用市場測試、兩評一案等方式收集反饋意見，特別是技術(shù)方面意見建議，我們正處在第五次科技革命期間，技術(shù)的變革將充分影響項目可行性、贏利性；三是項目前期就應(yīng)全生命周期來考慮績效考核指標(biāo)，充分理解項目的前期與后期的區(qū)別，以便合理安排大中修，避免一個指標(biāo)考核到項目結(jié)束等不合理現(xiàn)象，減少主觀評價指標(biāo)，合理分配客觀考核指標(biāo)。

丘開浪（財務(wù)類 廈門市大學(xué)資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價

有限責(zé)任公司）：從政府方的角度看，在PPP 項目前期準(zhǔn)備工作中，建議重點關(guān)注兩大事項：一是明確績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)的設(shè)置應(yīng)關(guān)注是否可量化、可驗證，應(yīng)盡量避免績效考核過程中人為因素的干擾或影響。二是明確績效評價和激勵機(jī)制。績效評價和激勵機(jī)制是否合理，取決于社會資本是否有節(jié)約建設(shè)運(yùn)營成本的“自驅(qū)力”。也就是說，在PPP 項目前期準(zhǔn)備工作中，設(shè)計的績效評價機(jī)制和激勵機(jī)制，應(yīng)促使社會資本“主動”節(jié)約成本，而不是在監(jiān)管壓力下的“被動” 節(jié)約成本，這一點十分關(guān)鍵。

 

毛元秀（咨詢類 北京方程財達(dá)咨詢有限公司）：財金

10 號文等政策的出臺，對 PPP 項目前期準(zhǔn)備工作提出了更高的要求。根據(jù)財金 10 號文，“財政支出責(zé)任占比超過 5的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項目”，“對于規(guī)避上述限制條件， 將新上政府付費(fèi)項目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于 10的，不予入庫”，

目前很多地方財政支出責(zé)任占比已經(jīng)超過了 5，為符合政策要求，項目前期準(zhǔn)備工作需更加充分，包括但不限于：一是堅實的組織保障措施。財金 113 號文提出，“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的”，因PPP 項目涉及財政、發(fā)改、國土、規(guī)劃等多個部門，實踐中，這種協(xié)調(diào)機(jī)制確實非常有必要，一般以政府領(lǐng)導(dǎo)小組等形式存在，小組內(nèi)部合理分工、分工明確、責(zé)任到人、緊密協(xié)作、重大問題集體討論決策，確保項目高效、順利推進(jìn)。二是顧問機(jī)構(gòu)緊密協(xié)作。編寫實施方案需參考可研報告的項目內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等核心要素。在測算政府補(bǔ)貼時，使用者付費(fèi)金額需參考可研報告中的金額，這要求可研報告達(dá)到一定的深度。在可研報告編寫階段，咨詢機(jī)構(gòu)就需和可研編制單位等充分溝通、緊密協(xié)作，確保后續(xù)的方案設(shè)計及測算有數(shù)可查、有據(jù)可依。三是充分論證項目內(nèi)容。納入 PPP 合作范圍的項目內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行充分論證，確保合法合規(guī)，避免出現(xiàn)：為了湊 10的指標(biāo)，將大量的商業(yè)或住宅地產(chǎn)等納入合作范圍，或者將依法不能對外經(jīng)營的土地

 

或設(shè)施納入合作范圍進(jìn)行對外經(jīng)營，或者打捆的項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)等。四是科學(xué)、合理測算使用者付費(fèi)。如可研報告無使用者付費(fèi)金額可供參考，使用者付費(fèi)的測算應(yīng)科學(xué)、合理，盡量貼近項目實際。如為了滿足 10的指標(biāo)而刻意做大， 將給項目落地埋下重大隱患，社會資本不會承擔(dān)不合理的市場風(fēng)險，項目對市場的吸引力可能大打折扣。

唐鳳池（咨詢類 北京大岳咨詢有限責(zé)任公司）：長期

以來，存在一些項目前期準(zhǔn)備工作不充分、項目運(yùn)作質(zhì)量不高的情況，主要表現(xiàn)在：一是項目真實的必要性、可行性存在問題，項目未經(jīng)過充分的論證，倉促上馬；二是項目可研報告、設(shè)計的深度不夠；三是項目“超概”現(xiàn)象比較普遍； 四是一些項目征地因為征地拆遷、土地手續(xù)等，進(jìn)度一拖再拖，不能順利實施；五是有些項目（如水環(huán)境、海綿城市等），項目前期投資規(guī)模非常大，后期大幅縮減投資規(guī)模；六是一些項目采用非主流工藝，導(dǎo)致運(yùn)營成本增加、后期提標(biāo)改造困難；七是一些項目政府主導(dǎo)可研、設(shè)計方案，投資人進(jìn)場后又大幅度調(diào)改；八是一些項目還是按照申請上級獎補(bǔ)資金的套路，或者擔(dān)心后期“超概”，可研報告投資估算虛高； 九是甚至有些項目建成以后（如污水廠等），因為選址、配套管網(wǎng)、實際水量等問題，未能投入運(yùn)營。這種情況在傳統(tǒng)運(yùn)作模式也很多，因為信息不公開，沒有廣為人知。對于 PPP 項目來說，如果發(fā)生上述情況，帶來的不利影響更加突出。傳統(tǒng)項目可研完成以后，還有初步設(shè)計，施工圖設(shè)計，可研深度不夠，可以通過初步設(shè)計、施工圖設(shè)計，逐步深化、逐

 

步修正，再進(jìn)行施工招標(biāo)；而大部分 PPP 項目是有了可研、兩評一案、尚未進(jìn)行初步設(shè)計就進(jìn)行招標(biāo)，然后由投資人主導(dǎo)進(jìn)行初步設(shè)計、施工圖設(shè)計，這種情況如果可研深度不夠， 容易形成“邊設(shè)計邊施工”、“超概”等諸多后患。在項目手續(xù)上，傳統(tǒng)項目都是由建設(shè)單位主導(dǎo)辦理，PPP 項目找來投資人以后，很多手續(xù)是交由項目公司去辦，如果征地拆遷、 土地手續(xù)等不完善，會造成項目進(jìn)度滯后、責(zé)任界定不清， 從而產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象。

全國范圍內(nèi)，PPP 項目出現(xiàn)了很多問題，造成公眾對 PPP

政策的諸多詬病，個人認(rèn)為，這些問題其實大多不是由于 PPP 政策、操作流程造成的，而是由于前期準(zhǔn)備工作不充分造成的。前期準(zhǔn)備工作內(nèi)容很多，有關(guān) PPP 運(yùn)作等方面內(nèi)容大家都很關(guān)注，這里重點強(qiáng)調(diào)一下項目實際操作中容易忽視的問題，建議如下：一是地方政府應(yīng)由全市（縣）統(tǒng)一籌劃，匯 總擬推進(jìn)的 PPP 項目清單，根據(jù)輕重緩急排出優(yōu)先順序，統(tǒng)一安排項目的實施進(jìn)程。一般而言，補(bǔ)短板、利民生、改善 投資環(huán)境、投資收益較快較好的項目優(yōu)先推進(jìn)，要保證項目 真實的必要性與可行性。二是作為一個基建項目，除了現(xiàn)在 都關(guān)注的 PPP 操作流程，還有一個基本建設(shè)程序，規(guī)劃、可研、節(jié)能、環(huán)評、安評、穩(wěn)評、水保、土地手續(xù)等，都有一 套嚴(yán)格的程序，具體參見發(fā)改委的投資項目在線審批監(jiān)管平臺，要按照這些程序推進(jìn)項目。三是項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好項 目前期準(zhǔn)備工作，包括明確項目功能需求、建造標(biāo)準(zhǔn)，組織 完成編制可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾婢幹粕疃葢?yīng)符合

 

相關(guān)規(guī)定，具備相對應(yīng)的方案設(shè)計。項目建設(shè)功能需求、建造標(biāo)準(zhǔn)明確，建設(shè)規(guī)模、選址合理，明確限額設(shè)計，工藝應(yīng)為主流工藝，要考慮項目全生命周期的成本、收益。園區(qū)、文旅項目應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行產(chǎn)業(yè)策劃，不能用規(guī)劃代替產(chǎn)業(yè)策劃。項目征地拆遷應(yīng)及早完成。前期準(zhǔn)備工作作為“兩評一案” 編制的前置條件。四是對于一些類型項目，多種工藝均能實現(xiàn)項目產(chǎn)出、適宜由投資人來主導(dǎo)設(shè)計的，這類項目招標(biāo)時應(yīng)允許投資人進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，經(jīng)過評標(biāo)委員會評審，優(yōu)化設(shè)計合格的投資人投標(biāo)報價方為有效投標(biāo)報價。五是不適合由投資人主導(dǎo)設(shè)計的大型復(fù)雜項目，應(yīng)完成初步設(shè)計或擴(kuò)初設(shè)計，編制工程量清單及設(shè)計概算，明確主要設(shè)備材料品牌、檔次。六是要進(jìn)行市場測試，征求潛在社會資本的意見，要提前與金融機(jī)構(gòu)對接，保證可融資性。七是存量項目涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，要按國有資產(chǎn)處置的相關(guān)要求進(jìn)行，包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、進(jìn)場交易等。

李煒（咨詢類 畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司）：

關(guān)于 PPP 前期準(zhǔn)備工作的建議。一是合理選擇立項方式。目前，我國對于項目立項方式分三種“審批制”、“核準(zhǔn)制”、 “備案證”，目前大多數(shù) PPP 項目采用審批制，但也存在少部分采用核準(zhǔn)制和備案制，此問題一直是業(yè)內(nèi)爭論的焦點， 建議發(fā)改部門明確立項方式?！督K省政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2017 年本）》規(guī)定：“采用政府和社會資本合作（PPP）方式投資建設(shè)的項目應(yīng)實行核準(zhǔn)管理，政府和社會資本合作

（PPP）項目根據(jù)政府方層級分別由設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）

 

政府投資主管部門核準(zhǔn)，縣級以下政府和社會資本合作

（PPP）項目由縣（市、區(qū)）政府投資主管部門核準(zhǔn)。其余項目按行業(yè)管理權(quán)屬實行屬地備案管理”，江蘇省的嘗試值得借鑒。二是重視社會資本和金融機(jī)構(gòu)市場測試。重視社會資本和金融機(jī)構(gòu)市場測試，特別是金融機(jī)構(gòu)市場測試建議選擇“問卷+開發(fā)性建議”的方式， 同時建議有能力地區(qū)財政主管部門專門組織區(qū)域內(nèi)有意為PPP 項目提供融資的金融機(jī)構(gòu)組建金融機(jī)構(gòu)聯(lián)盟（或機(jī)構(gòu)庫），以便社會資本更好對接。 三是根據(jù)項目實際情況開展前期工作深度。進(jìn)一步加強(qiáng)前期工作的深度和廣度，對傳統(tǒng)單體基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)類項目盡量達(dá)到初步設(shè)計深度；對于片區(qū)開發(fā)類項目，做到一般可研報告深度的同時，需對區(qū)域內(nèi)用地規(guī)劃、土地整理、征拆以及后期出讓有相對詳細(xì)的計劃和應(yīng)急處置方案，對于環(huán)保類項目應(yīng)重點關(guān)注選址和用地，避免以上前期工作論證流于形式。四是聯(lián)評聯(lián)審，縮短審批流程。建議在前期論證階段， 充分征求相關(guān)部門意見，在重要節(jié)點按照部門聯(lián)席會議的形式審核項目前期要件的完備性和合理性，部門意見集中處理，縮短后續(xù)相關(guān)部門間的審批時間，優(yōu)化項目審批流程。五是建議加強(qiáng)估算概算審批的專業(yè)化。目前，PPP 項目超概算屢見不鮮，給項目后期推進(jìn)及決算帶來了諸多問題，分析其主要原因是因為前期可研估算、設(shè)計概算編制及審批工作流于形式，未嚴(yán)格履行相應(yīng)職責(zé)。故建議有能力的地區(qū)對項目造價（含估算、概算），實施方案財務(wù)測算中的成本、收入的測算等另行委托第三方機(jī)構(gòu)出具復(fù)核報告。此種做法目

 

前有些省份已經(jīng)在實施。

金力（咨詢類 國信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司）：相較于傳統(tǒng)投資，PPP 項目準(zhǔn)備期長、涉及面廣。盡管如此，“磨

刀不誤砍柴工”，前期論證充分、準(zhǔn)備有序，對項目后續(xù)實施還是大有裨益的。要做好PPP 項目前期準(zhǔn)備工作，首先離不開各地主管部門和實施機(jī)構(gòu)的組織謀劃，以及相關(guān)部門間的密切配合。財政、發(fā)改、規(guī)劃和行業(yè)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照規(guī)劃建設(shè)需求，結(jié)合本地財力，編制、完善 PPP 規(guī)劃，用足用好各項政策工具和 10“糧票”，加強(qiáng)項目謀劃、識別、儲備管理工作，是系統(tǒng)推進(jìn)當(dāng)?shù)?PPP 項目前期工作的持續(xù)有效保障。其次要充分重視和加強(qiáng)可行性研究，尤其要注重資源利用和產(chǎn)出效果之間的關(guān)系，重點對項目是否具備市場化基礎(chǔ)、是否有利于降低項目全生命周期成本、是否有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量等方面，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和融資環(huán)境，對比分析采用 PPP 模式或傳統(tǒng)投資模式的經(jīng)濟(jì)性和有效性，做物有所值的真 PPP，避免一些項目有 PPP 才“生”，做不成PPP 就“滯”的現(xiàn)象。最后要切實遵循項目投資建設(shè)的規(guī)則規(guī)律，一方面要依法依規(guī)履行項目審批程序，按章辦事，另一方面也要充分認(rèn)識 PPP 與傳統(tǒng)政府投資項目在流程、審批、管理上的不同，前期準(zhǔn)備階段應(yīng)充分掌握潛在社會資本、金融機(jī)構(gòu)等關(guān)系方的核心訴求、決策機(jī)制和風(fēng)險偏好，多花精力、留足時間。同時，在對社會資本經(jīng)營及融資、政策市場環(huán)境變化的預(yù)判和項目風(fēng)險管理方面也要留有空間，在項目前期做好預(yù)備方案。

 

王勇（咨詢類 國信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司）：前期準(zhǔn)

備工作對 PPP 項目順利實施具有重要意義。做好 PPP 項目前期準(zhǔn)備工作，需要注意五個關(guān)鍵事項：一是做好前期工作首要在于明確項目需求，也就是項目產(chǎn)出說明，包括項目功能、 建設(shè)規(guī)模、技術(shù)制式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)等。一般項目可以直接委托工程咨詢機(jī)構(gòu)或設(shè)計單位協(xié)助編制項目產(chǎn)出說明書。但特別需要注意的是運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，咨詢團(tuán)隊?wèi)?yīng)具有運(yùn)營經(jīng)驗的人員和機(jī)構(gòu)參與。二是對于復(fù)雜項目或新型項目，遴選設(shè)計單位建議采用兩階段招標(biāo)方式，一階段招標(biāo)主要明確項目需求，二階段招標(biāo)對項目方方案選優(yōu)。這種招標(biāo)方式在鳥巢項目運(yùn)用過，取得了非常好的效果。但對招標(biāo)代理提出很高的要求。三是可以采取激勵措施，允許和鼓勵中標(biāo)社會資本方開展設(shè)計優(yōu)化，降低工程造價和運(yùn)營成本，降低政府付費(fèi)。對于優(yōu)化節(jié)省的費(fèi)用可適當(dāng)獎勵社會資本方。四是高度關(guān)注項目土地供應(yīng)問題。通常項目拆遷制約項目進(jìn)度，建議采用包干的形式由政府方承擔(dān)這項工作。五是嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，PPP 項目不會因為采用 PPP 模式而可以規(guī)避基本建設(shè)程序。

馮濤（法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所）：四條建議供參

考:一是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，政府多職能部門密切聯(lián)系、 高度配合。PPP 項目是為了擴(kuò)大公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給并提高效率，說到底是履行政府責(zé)任。所以，前期工作無論是政府方發(fā)起，還是社會資本方發(fā)起，政府都牽頭起主導(dǎo)作用。而政府職能部門眾多，各管一工各負(fù)其責(zé)，甚至各有各

 

的利益訴求，只有黨政主要負(fù)責(zé)同志，才能根據(jù)PPP 項目需要高度綜合協(xié)調(diào)的特點，把眾多部門有機(jī)地組織統(tǒng)一起來， 高效率共同完成 PPP 項目這個浩大、復(fù)雜和艱巨的工作。否則，高效率就是一句空話。二是 PPP 前期工作，必須強(qiáng)化合法性審查。合法性審查工作越往前移，項目進(jìn)展就會越穩(wěn)健越順利。相反，前期的路走彎了，之后千方百計想再把前期的路捋直捋順，都是困難重重，難以實現(xiàn)。前期開展并強(qiáng)化合法性審查，就能及時調(diào)整或糾正，最大限度減少損失和負(fù)出的代價。具體講，無論是政府方還是社會資本方在準(zhǔn)備啟動 PPP 項目之前，就一定要有一份負(fù)責(zé)任的法律意見書，提供給決策者在決策時參考。三是專家論證名符其實，高效、權(quán)威和擔(dān)當(dāng)，既要解決疑難問題為項目推進(jìn)出謀劃策，也要把好關(guān)口，敢于說不，應(yīng)該叫停的堅決叫停，最大限度的避免政府方、社會資本方和其他相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)損失。要完善專家論證的機(jī)制和程序，切實保證專家的專業(yè)對口，杜絕行人情、走形式等不負(fù)責(zé)任的專家論證，切實保證專家能夠獨(dú)立發(fā)表專業(yè)意見和建議。四是社會公眾的廣泛參與和支持，是PPP 項目健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。在 PPP 項目的前期工作中， 就要盡可能多的動員和引導(dǎo)社會公眾積極參與。不能僅僅滿足和局限于網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布這一種形式。還要運(yùn)用征求意見、問卷調(diào)查和訪談等多種形式。特別建議采用聽證程序，并電視直播和網(wǎng)絡(luò)直播聽證的內(nèi)容。只有前期社會公眾真正的廣泛參與，之后的PPP 項目就會順利許多。

薛起堂（法律類 北京市惠誠律師事務(wù)所）：一是成立

 

PPP 項目領(lǐng)導(dǎo)小組。必須有政府副職以上的領(lǐng)導(dǎo)任組長，這樣才能協(xié)調(diào)政府各部門全面配合，因為 PPP 項目涉及眾多部門，不然單靠財政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)，工作不好開展。二是找 專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢。PPP 項目比較復(fù)雜，如果咨詢機(jī)構(gòu)不專業(yè)，既做不好項目又耽誤時間。專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)也包括 專業(yè)的律師事務(wù)所，合法合規(guī)是項目順利開展的前提。三是找負(fù)責(zé)的實務(wù)專家提供項目評審。二論證一方案的評審不能走形式，必須請有經(jīng)驗的專家對項目提出合理化建議，方案合理，自然容易落地。

崔志娟（學(xué)術(shù)類 北京國家會計學(xué)院）：在準(zhǔn)備工作方

面，主要涉及到項目問題，首先項目符合規(guī)劃要求，項目成熟度要達(dá)到一定條件，這與前期規(guī)劃、土地、立項等方面有關(guān)，這一階段主要涉及項目是否可行問題，不涉及項目采用 何種方式問題。第二階段是項目實施方式選擇和項目資金問題。項目采用PPP 還是采用政府傳統(tǒng)投資需要進(jìn)行嚴(yán)格的物有所值和財政承受能力論證，通過物有所值論證確定是否采用 PPP 模式，通過財政承受能力論證明確是否入股以及股權(quán)和運(yùn)營資金情況，要與預(yù)算相掛鉤。建議是前期準(zhǔn)備工作要 科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，項目成熟度要求更高，以便為項目財務(wù)測算打好 基礎(chǔ)。另外是不能形式化，特別是在財承支付時要考慮到財政可持續(xù)性問題。

鄭敬波（咨詢類 北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司）：四條

建議供參考：一是實實在在做好項目的可行性和必要性論 證；二是做好項目采用 PPP 模式的必要性和可行性論證；三

 

是政府建立好領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制；四是根據(jù)行業(yè)和市場情況，設(shè)置好邊界條件、回報機(jī)制和合同文件。