歐美以達標為核心的清潔空氣政策值得借鑒

美國和歐盟在制定和實施以達標為核心的清潔空氣政策方面有成熟的經(jīng)驗和做法。他山之石，可以攻玉，歐美國家的清潔空氣政策值得我國參考和借鑒。

 

美國清潔空氣政策

 

美國經(jīng)驗主要有4個關(guān)鍵詞：地區(qū)分類、實施計劃、技術(shù)支持、考核評估。

 

一是地區(qū)分類。根據(jù)美國《清潔空氣法》條款和現(xiàn)行空氣質(zhì)量標準，美國環(huán)保局（EPA）將各州所轄區(qū)域分為3類：達標地區(qū)、未達標地區(qū)、不可分類地區(qū)。EPA判定區(qū)域是否達標需要參考3類信息：此地最近3年的空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)、各州提交的區(qū)域劃分建議，以及其他相關(guān)技術(shù)信息。

 

二是實施計劃。在制定或修訂的環(huán)境空氣質(zhì)量標準發(fā)布后3年之內(nèi)，無論是否達標，各州政府都要向EPA區(qū)域辦公室提交基礎(chǔ)設(shè)施州實施計劃。達標區(qū)域為了維持達標，要制定至少長達10年的實施計劃。未達標區(qū)域的州實施計劃，要通過空氣質(zhì)量監(jiān)測和模型，建立高質(zhì)量的排放源清單，確立具體的減排量目標和控制措施，并且要展示出這些措施如何能夠促成達標。

 

值得一提的還有州際區(qū)域傳輸實施計劃?！肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定EPA和各州必須遵循《“睦鄰”法規(guī)》，通過制定州際傳輸實施計劃，采取有力控制措施避免上風向各州的污染物排放量傳輸導致下風向各州無法達標。

 

三是技術(shù)支持。EPA除了對各州的實施計劃進行審批之外，還要對各州給予重要的技術(shù)支持和必要時的介入和干預。

 

針對NOx、VOC、PM、SO2和NH3等主要污染物，EPA發(fā)布減排措施和技術(shù)清單，引導各州政府制定具有成本效益的減排策略。

 

EPA還會公開不同類型實施計劃的編制技術(shù)指南和詳細要求，提高實施計劃制定的時效性，確保其盡可能在限期內(nèi)（18-36個月）提交可被獲批的計劃。

 

如果某個州遲遲不提交或提交的州實施計劃未獲批，那么EPA將依法介入。

 

四是考核評估。各州政府有責任審查和評估未達標區(qū)域的州實施計劃進展，并制定相應(yīng)的機制來追蹤和考核。同時對考核結(jié)果進行評估，以保障實施計劃的實施效果以及最終能夠達到空氣質(zhì)量標準的要求。

 

空氣質(zhì)量改善效果評估會評估實施計劃的執(zhí)行是否能夠保障如期達標。如果改善效果不佳，評估認為未達標地區(qū)制定的減排措施不足以實現(xiàn)達標，那么達標規(guī)劃中的應(yīng)急預案將被開啟，由EPA或者地方環(huán)保部門來執(zhí)行。應(yīng)急預案是為了在最短的時間內(nèi)實現(xiàn)更多的減排量，從而確保此地區(qū)的空氣質(zhì)量盡快改善和如期達標。

 

歐盟清潔空氣政策

 

歐盟經(jīng)驗也主要有4個關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略目標、防治規(guī)劃、評估、技術(shù)支持。

 

第一，戰(zhàn)略目標。歐盟構(gòu)建了以改善環(huán)境空氣質(zhì)量為核心的標準實施機制，旨在確立空氣質(zhì)量改善目標，督促各成員國將歐盟指令轉(zhuǎn)換為各國法律，并制定行動計劃促進達標，以及建立監(jiān)測和報告制度評估實施進展。2013年出臺的歐洲清潔空氣規(guī)劃（CAPE）是最新的歐盟政策框架，分別確立了2020年和2030年空氣質(zhì)量戰(zhàn)略目標。

 

第二，防治規(guī)劃。防治規(guī)劃是各國實現(xiàn)減排承諾的核心治理工具，也提供信息幫助歐盟委員會評估各成員國是否能如期達標，或是否需要加強措施。同時，促進各成員國之間協(xié)調(diào)溝通污染防治政策和商定減排措施。各成員國的防治規(guī)劃草案在定稿前需開展公眾意見征詢，并且每4年進行更新。

 

按照《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》（簡稱AAQD）要求，成員國必須向歐盟委員會提交國別空氣污染防治規(guī)劃（NAPCPs），確立分階段的國家減排目標（2020年和2030年），從而確保CAPE戰(zhàn)略目標和長期空氣質(zhì)量改善目標的順利實施。

 

為了使得成員國能夠達到AAQD的空氣質(zhì)量目標，歐盟還制定并隨著目標更新而修訂《國家排放上限指令》（NECD）。要求各國設(shè)置和履行約束性減排比例的承諾，類似于我國的污染物排放總量控制要求，但進一步與空氣質(zhì)量目標進行了關(guān)聯(lián)。

 

歐盟國家在NAPCPs中設(shè)立了不同程度的國別減排承諾。值得注意的是，對比發(fā)達國家的減排承諾，保加利亞和克羅地亞這樣經(jīng)濟較不發(fā)達和污染很嚴重的歐盟成員國代表，所承諾的減排力度卻未有所松懈。歐盟各國在治理污染方面，并未因為經(jīng)濟水平高低不同而有不作為的情況。

 

第三，評估。為實現(xiàn)達標，歐盟各國還建立了高質(zhì)量的源清單并基于減排措施開展預估減排量評估，用于評估是否能實現(xiàn)減排要求?！秶遗欧派舷拗噶睢芬?guī)定成員國每年要向歐盟環(huán)境署報告源清單，每兩年更新預估減排量。

 

第四，技術(shù)支持。歐盟在設(shè)置AAQD及其發(fā)布空氣質(zhì)量行動計劃時就明確，歐盟委員會需要編制實施指南，并對成員國提供技術(shù)支持。

 

歐洲環(huán)境署建立了歐洲環(huán)境信息與觀察網(wǎng)絡(luò)，成立由各成員國專家組成的專家工作組，在AAQD實施層面提供充分的技術(shù)支撐，包括制定指導文件和評估的標準方法，幫助各成員國編制防治規(guī)劃。防治規(guī)劃編制的一個亮點是，要求各國應(yīng)考慮空氣質(zhì)量目標與國家能源和氣候政策的關(guān)聯(lián)性和一致性。

 

“十四五”空氣質(zhì)量管理建議

 

我國可借鑒歐美經(jīng)驗，并在“十四五”時期開展以下工作：

 

一是制定達標規(guī)劃。建議在空氣質(zhì)量方面可制定以全面達標為核心的政策和規(guī)劃。針對PM2.5未達標地區(qū)提出明確的改善目標和達標期限要求，對達標城市和已經(jīng)實現(xiàn)空氣質(zhì)量大幅改善的城市也應(yīng)在達標的基礎(chǔ)上防止反彈，適時提出“進階”目標。

 

二是提供技術(shù)支持。提供達標規(guī)劃編制的技術(shù)支持，編制指導手冊，對達標規(guī)劃的核心內(nèi)容和實施要求做出明確規(guī)定和指導，幫助其在限期內(nèi)發(fā)布高質(zhì)量的方案和促進實施成效。

 

三是組織開展評估。組織城市與專家工作組聯(lián)合對達標規(guī)劃開展模型量化評估，證明其采納措施能夠切實有效地實現(xiàn)減排，并開展階段性成效評估，及時調(diào)整和加強措施組合以確保最終能如期達標。與空氣質(zhì)量管理相關(guān)的應(yīng)對氣候變化、能源和交通等規(guī)劃及政策也應(yīng)保持一致性，在制定政策階段應(yīng)進行相應(yīng)的評估。

 

四是促進協(xié)同控制。制定PM2.5與臭氧協(xié)同治理的目標和行動方案，促使在“十四五”期間PM2.5污染問題持續(xù)改善，同時有效遏制全國臭氧污染水平持續(xù)上升的趨勢。城市以達標規(guī)劃作為地方空氣質(zhì)量改善核心政策的同時，保持其它環(huán)境管理政策的協(xié)調(diào)和互為補充。此外，鼓勵未達標城市以深化結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為核心，推進大氣污染物和溫室氣體協(xié)同減排行動計劃的制定，在達標規(guī)劃中優(yōu)先選擇和推進能夠?qū)崿F(xiàn)“雙降”的結(jié)構(gòu)性減排措施。

 

◆卞蕾 萬薇 亞洲清潔空氣中心